導讀

今年冬天，最大的民生事件就是煤改氣，這場轟轟烈烈、飽受爭議的改革最終被環保部緊急叫停。匆匆上馬，又草草收場。這場本意利國利民的環保民生改革，卻被演繹成部門人刷污染政績、部分人發不義之財、老百姓飽受嚴寒之苦的大躍進運動。

 

01 急功近利，誕生在吹著暖風的辦公室里的決策 從目前的情況來看，這項關乎億萬人民生活的工程剛入冬就陷入了混亂不堪的狀態。供暖期氣站基礎設施未按時完工導致居民無法供暖、大規模的“煤改氣”導致天然氣價格瘋漲氣源不足、如此重要的大規模工程偏偏到了大雪臨頭才匆匆上馬、拆了鍋爐卻盼不到天然氣到來……這一切亂象的背后決策者考慮過數九寒天里老百姓的感受嗎？

在河北大學附屬醫院，被燃氣公司限氣后，院方不得不起草一份向保定市政府求助的文件，稱“燃氣公司限定的燃氣量明顯不能滿足醫院的用氣要求，一旦限氣手術無法正常進行、患者生命難以保障、病患衣物無法消毒，將會產生交叉感染及傳染病爆發”。山西忻州市公安局11月底處理了一起違反《大氣污染防治法》治安案件，當地建筑工地工人王某為夜間取暖，在室外多處燃燒煤炭明火，散發的煙霾中含有高濃度二氧化硫等有害物質，對大氣形成了污染。王某的行為因違反《大氣污染防治法》、《消防法》有關規定，被忻府區公安局作出行政拘留5日決定。

在河北曲陽縣，多個鄉鎮的鄉村學校未按時供暖，學生在寒冬的操場跑步取暖，或在有陽光的室外上課，因為“太陽底下比室內暖和”……

之所以如此匆忙地大搞煤改氣，是因為2017年是《大氣污染防治行動計劃》第一階段目標任務完成的一個時間節點，而當下時值收官階段。自從國務院頒發《大氣污染防治行動計劃》后，各地紛紛提出相關對策，天然氣被戴上了清潔能源的桂冠。許多地方“一哄而上”大規模推行“煤改氣”，有的地方甚至強迫企業“煤改氣”。

目前，大規模“煤改氣”弊端已現，氣源緊張、采暖設備安裝不及時、基礎設施不完善、配套資金落實不到位等現象屢屢發生。如此尷尬的局面暴露出一些地方在“煤改氣”過程中，手段依然粗糙乃至粗暴。 

中國科學院某教授認為，如果不顧我國國情和客觀條件大規模推行“煤改氣”，可能會帶來很多問題。 

可見，煤改氣很大程度上是各地刷污染治理政績的粗暴手段，急功近利之弊病可見一斑。至于老百姓是寒是暖，決策者身處在吹著暖風的辦公室里是感知不到的。 

問題的根本在于改革政策在制定和推進過程中存在制定前綜合協調不夠、具體落實又操之過急。要讓一個煤炭為主力能源的國家徹底扭轉原來的能源結構，是極為復雜的系統工程，涉及的部門不僅是一個環保部，還有發改委、住建部、能源局等等，涉及的內容包括能源價格調整、基礎設施改造等大量工作，很難在短時期內一蹴而就。02 地方敷衍塞責，政策落實嚴重走樣 在具體執行的過程中，很多地方張掛起各色各樣的宣傳條幅，有些宣傳語一幅恫嚇的口吻，燒煤賣煤就要“抓抓抓”。一些老百姓家里灶臺被拆了，煙囪被堵上了，賣散煤的被拘留了。尤其可惡的是，執行中變本加厲，塞私貨、一刀切，引得民怨沸騰。

當然，基層執行過程中的“盲目”有時又并不完全是主觀惡意，在運動式的、限期執行完畢的壓力下，在上級領導定任務、下指標，干不好就下臺的威嚇里，即使基層對改革對象的情況掌握要比上級更精準，基層依然沒有任何良性執法的余地。 壓力層層傳導，指標層層加碼。上面說30天，到了底下就要求20天、半個月搞定。政策執行的鋼繩越繃越緊。最終的結果可想而知，改革變成半拉子，政府信譽權威受損害。 

03 拆東墻補西墻，天然氣鍋爐對控制氮氧化物沒有任何優勢可言有專家指出，把天然氣說成是清潔能源，本身就有失偏頗。天然氣也是化石能源，也有清潔燃燒的問題，主要是燃燒過程中會產生大量氮氧化物。 

根據環保部門對天然氣鍋爐運行情況檢測公布的資料，燃氣工業鍋爐運行中，氮氧化物排放濃度小于200毫克/立方米的只占35%，小于400毫克/立方米的占94%，大部分天然氣鍋爐氮氧化物排放濃度在300毫克/立方米左右。而以半焦為燃料的解耦燃燒鍋爐，卻可將氮氧化物排放量控制到200毫克/立方米以下，此外，煤氣發生爐鍋爐更可以把氮氧化物控制到100毫克/立方米以下。

霧霾的主要成份是PM2.5，生成PM2.5的罪魁又是氮氧化物，目前大規模“煤改氣”中使用的天然氣鍋爐，對控制氮氧化物沒有任何優勢可言。更加草率的是，各地力推的“煤改氣”工作，從公開記載的數據中，很難查到氮氧化物排放量是多少，“煤改氣”前后氮氧化物有什么變化。 

中國工程院院士倪維斗做過測算，熱電廠“煤改氣”后，氮氧化物排放不但不會減少，反而會增加，反而會惡化霧霾的狀況。 04 調研、規劃、統籌等環節嚴重不足 我國是石油、天然氣資源貧乏的國度。大量的天然氣消費量依賴進口。再加上天然氣資源被國外控制，這就導致在燃料價格上我們也沒話語權。而“煤改氣”要花大錢，增加后處理設施也要大花錢，對天然氣燃料還要長期補貼。在這一點來說，治理霧霾已不僅僅是環境問題，而是一個政治問題。 

當前，我國部分地區輸配價格不合理、供氣層級較多，且層層加價的現象仍較顯著。自煤改氣推進以來，相關部門對項目規劃不足，導致項目大批上馬一度造成市場混亂。 

在天然氣基礎設施中，管網起著跨空間調配天然氣的重要作用。然而，由于天然氣尚未實現輸配分離，導致市場逐漸形成了一種相對壟斷的經營模式。 

由于天然氣價格市場化程度不夠，在現行價格體系下，以北京為例，采暖“煤改氣”后絕大部分居民家庭的燃氣采暖支出超過了家庭可支配收入的3%。通過政府補貼，可將這一比例降低，但對地方財政將形成一定壓力。同時對于不同收入群體采取同樣的補貼模式也有失公平。“對于政府而言，在推廣‘煤改氣’的同時還需要加強住宅節能改造，降低單位熱負荷。改變現有‘大水漫灌’的補貼模式，向精準澆灌轉變，提高補貼效率。”業內人士說。

此外，國內儲氣庫儲氣能力不足，調峰壓力難減，“煤改氣”的持久推進，充足氣源保障今后還面臨更多考驗。

根據計劃，2017年10月底前，“2+26”城市要完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上。11月底，《人民日報》發表文章稱“提前完成全年任務。”實際上，根據財新報道，環保部環境規劃院大氣環境規劃部副主任雷宇提到，今年可能實際完成400萬戶，遠遠超出國家預期，同時也嚴重超出了氣源的保供能力。

超出100萬的原因，一是有關部門給省里委派任務，省里給市里、給縣里不斷層層加碼；二是目前煤改氣（電）有補貼，各地都想趁著補貼加緊推進；三是干得多有政績，干得少挨批。

前期的調研也是氣度缺乏的，真實的任務量多少？主管道怎么設計？村民是否支持？總氣量有多少？這些問題的把握不到位導致了后來的亂象。根據財新的報道，一位河北某市政府官員對財新記者說，目前該市基本完成煤改氣任務，但是氣源保障是個大問題。該市市長自己帶隊到處去“找氣”，“能源局、燃氣公司一家一家找，到處求爺爺告奶奶。雖然目前通過在市場上高價買氣，能夠給用戶通上，但是未來天然氣是否能夠穩定供應，現在也沒底。” 05 能源限制政策一刀切 業內人士指出，靠“禁煤”來治理大氣污染行不通，試圖用“煤改氣”政策繞過去，也行不通。

既然燃煤是造成環境污染的主要因素，只有啃下清潔煤技術這個硬骨頭，采用清潔煤技術，改造火電廠，更新燃煤工業鍋爐，實現煤炭的清潔利用，才是治理霧霾最有效的途徑。清潔煤技術是當前世界各國解決環境問題的主導技術之一，也是國際上高技術競爭的一個重要領域。

在脫硫和除塵方面，只要法規標準嚴格執行，在技術上、管理上和成本上，燃煤鍋爐都可以達到天然氣鍋爐的排放標準，綜合成本卻比燃燒天然氣低很多，也不會出現像天然氣那樣的供應不足問題。

全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康在今年全國“兩會”的提案中提出，應盡快出臺國家標準，大力推廣潔凈煤技術。他建議國家能源局、環境保護部等主管部門盡快制定潔凈煤技術行業標準，對各種潔凈煤技術加以甄別和認證，并予以推廣，改變目前各地一刀切的限煤政策。此外，還應該加大對潔凈煤技術、專有裝備、產業化示范項目的政策扶持。建議國家有關部門就潔凈煤技術、專有裝備、產業化示范項目建立國家層面專項基金，并加大已有政策扶持力度。06 大躍進工程質量難保障，安全風險管控不到位短時間內大規模的進行煤改氣改造，工程質量和安全風險很難把控。而把控不到位，就會前功盡棄，甚至釀成嚴重后果。

有業內人士指出，急速增長的市場，已經引來燃氣壁掛爐廠商的激烈競爭，“煤改氣”項目是低價壁掛爐唱主角，低配置的、小馬拉大車的壁掛爐成了“煤改氣”的主流。有些沒有任何技術積淀的、甚至倉促上馬的新企業也頻頻中標。

在實施過程中，由于中間環節、管理不善或可能存在的腐敗等，倒推到廠家的時候已經沒有多少成本空間，但又必須硬著頭皮上。這樣可能硬逼廠家降低配置或降低服務規格，安裝調試等成本費用也因過低而可能偷工減料，草率安裝來對付，后患很大。
2017年12月19日9時15分左右，山東省濰坊市的日科化學股份有限公司（以下簡稱日科化學公司）年產1.5萬噸塑料改性劑（AMB）生產裝置發生爆燃事故，造成7人死亡、4人受傷。

12月22日，國家安全監管總局通報“1219”爆燃事故情況。經初步分析，事故直接原因是：天然氣通過新增設的直接燃燒加熱系統串入了干燥系統，并與干燥系統內空氣形成爆炸性混合氣體，在啟動不具備啟用條件的天然氣加熱系統的過程中遇點火源引發爆燃。

國家安全監管總局認為，該起事故暴露出企業安全風險意識差，對“煤改氣”產生的安全風險辨識不足，變更管理缺失，新增的天然氣加熱系統未經正規設計，沒有操作規程，有關管理及操作人員專業素質不滿足安全生產要求，地方政府和有關部門對“煤改氣”過程安全重視不夠、監管不到位等問題。 07 “煤改氣”后，霧霾治理成功了嗎？ 以北京市為例，北京市主城區的燃煤鍋爐絕大多數已經改為燃氣鍋爐，但是，PM2.5霧霾嚴重污染不僅沒有消除，還有進一步加劇的趨勢。原因就在于，“煤改氣”大量增加排放的氮氧化物，加之汽車尾氣排放的氮氧化物，是北京PM2.5霧霾日益嚴重的根本原因，而且有資料表明，北京空氣中的氮氧化物已是二氧化硫的3倍。

當北京冬季處在靜風或微風時，外地污染對北京影響較小，不到48小時本地空氣就會達到嚴重污染，也就是說環境污染會很快達到極限，當氮氧化物排放量再增加15倍時。

霧霾天數不降反升的尷尬表明，北京的“煤改氣”并不成功，并沒有改善大氣環境，尤其是沒有減輕PM2.5造成的霧霾污染。實際上，把北京周圍熱電廠全部“煤改氣”，產生的氮氧化物會更多，PM2.5也更多，會導致在錯誤的路上走得更遠。

大氣治理是利國利民的好事，但是要循序漸進、科學規劃。尤其是地方落實環節，一旦陷入刷污染政績、做指標的思維，最終所做的一切就是勞民傷財的形象工程。有些時候，改革不差一個冬天，只差一句噓寒問暖。決策機構的所有舉措都是為了民生，為了讓一部分人呼吸新鮮空氣而讓另一部分人受凍，這樣的舉措不是群眾需要的。