隨著經濟的高速發展，我國工業固體廢物的產生量也在快速增長。與不斷增長的產生量相較，固廢的利用水平如何?在國家政策不斷推進的大背景下，我國的危廢處理市場還面臨哪些機遇與挑戰，未來還將有哪些推動性的政策和戰略規劃?在2016固廢戰略論壇上，環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心主任凌江針對目前工業固體廢物處理現狀，重點分享了工業固體廢物資源利用的戰略思考。

以下為凌江論壇發言內容：(根據現場發言整理，未經本人審閱)

環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心主任 凌江

改革開放以來，我國工業經濟發展非常快。從最近十年的時間來看，GDP正從將近10萬億到30萬億高速增長。與此同時，工業固體廢物的產生量也是同步增長。2005-2015年，我國工業固體廢物產生量年平均增長率為9.8%，“十二五”以來年產生量超過30億噸，2015年產生量達到32.71億噸(含工業危險廢物產生量3976.11萬噸)，但產生強度呈現減弱趨勢，說明我國工業經濟基礎水平在不斷提高。

一、巨大產生量背后，利用水平如何?

1、綜合利用量逐年增長，并取得了較好的經濟環境效益。但大概每年還有十幾億噸固定廢物沒有被利用。

如圖，在“十二五”之前，綜合利用量增長率還是比較快的，但是“十二五”以來，綜合利用量的增長率基本沒有什么增長，保持一個比較穩定的狀態。2013年，工業固體廢物資源化利用總產值約為8183億元，平均綜合利用1噸工業固體廢物，可產生320元價值。同年年處置、貯存的12.6億噸工業固體廢物，預期環境管理成本2700-3900億元，減少占地441公頃。

2、資源化利用產業市場潛力巨大

關于固體廢物利用處置，發達國家已經處于成熟期，我國則還處于快速發展的前期。為什么這么說?成熟期的標志就是產品和服務都飽和，如果進一步發展，需要尋找海外的市場。而我國，無論是技術水平、產業規模還是服務能力等各個方面，都與市場需求還有很大的差距，所以市場還有相當大的發展空間。

如果比較國際上一些國家固廢行業占整個環保產業的比重，可以發現，在德國固廢行業占環保產業的66%，日本是67%，美國是31%。我國只有20%左右，應該說這個空間還是相當大的。

二、國內外的管理戰略對比

1、戰略目標與發展路線圖對比：需要加強國家頂層設計，明確戰略目標

為什么會有這么大的差距?是不是發達國家飽和以后就不再繼續做工作了?事實上不是這樣。

將國內外的管理戰略進行比較，歐盟2014年又提出“零廢棄”計劃，要求資源生產率到2030年提高30%，還是在做持續不斷的努力。

日本2000年開始做循環型社會，提出資源生產率到2020年達到每噸42萬日元。日本在推進循環型社會建設方面有非常獨到的經驗。

我國的臺灣地區也在2010年明確提出了 “永續物料管理”的目標，具體操作還正在研究。

我國大陸也做了一些努力，中央發了《關于加快推進生態文明建設的意見》、《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》兩個文件，另外綜合部門和管理部門也提出了一些非常重要的規劃和計劃，對推動固廢利用產生了重要的作用。但是在總體的戰略目標，具體的政策要求上，還是相對有缺失的。

2、法律體系比對：需要完善的分類資源化利用法律法規制度體系

與歐盟對比，我國在法律制度的設計上還有相當大的差距。

歐盟有基于全生命周期理念的法規管理體系設計，除了有廢物框架指令這樣一個總的框架之外，在廢物管理的主要環節都有具體的指令。另外總體上還有一個環境損害責任追究司法保障體系，法律非常健全。

我國相對有《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環境防治法》、《循環經濟促進法》三個法，這三個法原則性的要求少了一些，操作性的少了一些，激勵性的政策多一些，約束性的政策少一些。這些對工作有促進作用，雖然在醫療廢物、電子廢物、危險廢物、畜禽養殖方面有些具體的要求，但是還是過于寬泛。相較歐盟對具體的比如污泥、包裝廢物等等都有具體的要求，我國在這方面還有一定的提升空間。

3、管理機制對比：需要政府主導，經濟調節，充分發揮市場機制。

與日本相比，我國在政府主導、經濟調節，以及充分發揮市場機制方面還有差距。

差距主要體現在管理的范圍上。如果什么都想管，什么都需要審批，都需要許可的話，在一定程度上會影響市場的活力。

在日本，如果能夠作為副產物、能夠賣錢的東西，就不作為固廢，都可以自己利用。在我國有一些模糊地帶，不是產品的，基本都被算作固廢，都要作為固廢來管。如果是危廢的話，管理要求更多、更嚴。這在一定程度上影響了市場的活力。

同樣是鋼鐵、電力兩個行業的利用率，如果與日本相比，我國也有相當大的差距。日本很多政策，確實不是很受欣賞，但是它在環保方面的一些做法確實值得我們學習。

如果回顧日本環保的歷史，有兩個重要的節點：

1970年之前，日本的環境非常糟糕。但是1970年，日本通過了14項環保法律，這一年被稱為日本的環境元年。從1970年到1977年，OECD國家組織考察團，對各個國家的環境狀況進行考察，當時日本的環境狀況已經在OECD國家的前列了。有些事情做起來到底有多難，到底需要多長時間，可能還是需要好好考慮。

另外一個節點是2000年，在日本稱為循環型社會元年，在這一年日本通過了一系列循環經濟型社會的基本法，從2003年開始，每五年做一個國家循環型社會的基本計劃，由政府主導，然后充分發揮社會的力量來做，現在總數四億噸的工業固廢，現在需要最終處置的只有1200萬噸，成效很顯著。

4、技術標準體系——需要構建多元化的廢物綜合利用技術標準體系規范產業發展，設立技術創新專項促進產業提升

與我國臺灣地區來比，我國大陸地區也有一定差距。這個差距的產生在于，我們如何統一管理和市場的關系。

不僅要把廢物管好，同時又要鼓勵利用水平的提高，怎么做到統一?要在規范和標準上下功夫。做到每個廢物利用的規范標準都定的很清楚，也能管好、利用好。在臺灣，對50多種不同類型廢物再利用提出針對性的管理方式和相關的標準。而我國大陸地區在這方面科研技術很薄弱，同時有些急需要做的標準還沒有出來，這是很遺憾的一件事情。

三、大勢下的機遇與挑戰

在這樣的大背景下，我國要進一步的提升工作水平、利用水平，以及產業水平。當然，我們也面臨巨大的機遇。

最大的機遇就是環境保護的大勢，生態文明建設的大勢。黨中央國務院對生態文明建設，對環境保護現在是前所未有的重視。

習總書記提出，既要綠水青山也要金山銀山，我們要樹立綠水青山就是金山銀山的強烈意識，要努力走向社會主義生態文明的新時代。中央的一系列政策也直接顯示出了改革力度的加大。我國的環保體制做了重大的改革，機構垂直化管理，對各級政府的督促力度加大，這種趨勢對固廢處理是非常有利的。

當然還存在一些問題，在迎來機遇的同時，也要正視挑戰。

1、我國與其他國家和地區的差距較大，產業發展滯后

目前，我國的危廢處理利用水平與發達國家相比，還有相當大的差距。

比如2015年，我國大陸地區工業固廢的綜合利用率是60%，而我國臺灣地區則達到80%;我國有色金屬的回收率是50%，世界先進水平是70-80%;我國鋼鐵綜合利用率是91%，日本達到了99%;我國電力行業利用率是85%，日本是97%;我國尾礦綜合率是20%，發達國家平均水平是60%。這些差距是我們目前存在的問題，同時也是產業發展的空間。

2、工業固體廢物綜合利用不足，影響環境質量整體改善，環境風險長期存在

環境壓力巨大，每年產生的工業固體廢物約是綜合利用量的1.7倍，近四成工業固廢未被利用，2014年，全國工業固體廢物堆存總量近600億噸。危險廢物在工業固廢里面雖然占量很小，但是危害比較突出，而且危險廢物在利用過程當中的風險也非常突出。

危廢處理的市場的前景很好，而且是非常具有上升空間的行業。現在危廢處理規模比較大的企業比較少，規模比較小的企業非常多。企業規模都小，不僅與產業狀況不相配，而且管理起來也比較困難。

3、固體廢物利用不足導致資源浪費

我國的固廢資源沒有充分利用起來，重要資源自給能力不足，對自然資源的需求就更大，而且對資源的對外依存度就更高。2014年鐵礦石對外依存度71%，2013年全國衰退型城市67個，占資源型城市總數的26%。這對我國的戰略安全也是不利的。

4、擠壓經濟發展的空間

另外一個挑戰就是對經濟發展空間的擠壓。工業固廢大量堆積，總占地超過105萬公頃，貯存處置成本高。2014年處置、貯存的12.5億噸工業固體廢物，預期處理成本2625-3875億元，相當于當年環境污染治理投資的27%-40%。

四、未來的戰略選擇和重點策略

下一步要考慮在工業固廢利用上應該有一些比較大的突破。首先，在總體上，在減量化方面做文章。怎么減量呢?

有三種情景，一種就是慣性增長模式。在現有產業結構調整戰略之下，不設置源頭減量和資源的特別措施，資源化利用產業市場自主發展;到2020年我國煤炭消費達到“天花板”、鋼鐵產量達到峰值10億噸;工業固體廢物產生量年均增長5%。

第二種是低速有限增長模式。資源消費以滿足國內經濟社會發展實際需求(外向型經濟);實施煤炭、金屬資源消費調控：到2020年煤炭消費27.2億噸、原煤產量36.3億噸;粗鋼產量8億噸、鐵礦石原礦產量9.8億噸、十種有色金屬表觀消費量約5000萬噸。2020年后煤炭、金屬資源消費量進入平臺期。

第三種是限制增長模式。進一步收緊政策，以降低工業固體廢物對環境質量影響、控制環境風險為主要調控目標，在“十三五”時期實現工業固體廢物產生量與經濟發展絕對脫鉤。按照全社會煤炭、鋼鐵、有色金屬等國內實際消費需求，粗鋼表觀消費量7億噸，有色金屬消費量5000萬噸。充分提高資源綜合利用總量。

要達到這樣的狀況是非常不容易的，從現在開始就要認真研究政策，研究從2020年到2025年，從2025年到2030年這幾個階段的目標和不同要求，使工業固廢利用總體的發展路線，從低速有限增長路線向限制增長的路線靠近。

我國目前的戰略重點任務及實施路線，包括建立資源環境統籌管理法律制度體系，要實施資源環境統籌戰略，要優化資源化產業布局，還要強化高值化綜合利用科技支撐等等。

以前也提出了類似的戰略任務，但落實的不夠好，以后我們還是這么講，能不能落實好，取決于能不能牢固的樹立兩個理念：一是廢物是放錯位置的資源;一是產廢就是排污，過去我們拼命強調廢物是放錯位置的資源，可能有些人講，放錯就放錯吧，先放著吧，等我想用的時候才用。但是如果能夠牢固的建立產廢就是排污，將會起到更大的推動作用。

環境保護稅法在征求意見的時候，我們提了一些意見，固廢和廢水、廢氣是一樣的，應該強調排污就收費，超標就罰款、處罰的原則。收稅應該是在合法的范圍內，比如達標排放，合理處置，在這個范圍可以收費，一旦超過標準就是違法行為，就應該得到處罰。如果加大稅收征收的力度，這也是處罰的手段之一，但是應該還有更嚴厲的處罰。如果說把這樣的意見采納到環境保護稅法里，將是非常好的。

另外我們還提出了一些重點的策略，一是補齊頂層設計短板，優化政策環境。這方面首先要有法律基礎，希望盡快修改固廢法、循環經濟促進法、清潔生產促進法，多一些操作性的要求，少一些原則性的要求，多一些約束性的措施，激勵性的措施也應該進一步增加。二是構建重點行業循環型綠色生產模式。

綜合利用的技術標準體系有也應該盡快把建立起來。在財稅政策調節方面，也應該進一步的加大力度，鼓勵資源利用。財政扶持方面應該進一步加大力度。另外在固廢減量化和資源化方面，也應該有更嚴格的要求。在生產模式、固廢資源化利用、分類資源化利用等方面，都應該有一些考慮。

另外，要積極優化產業空間布局，積極引領先進適用的技術，建設信息化的體系，這將對產業的發展，以及對固廢管理都會有很大的促進。

互動環節：

1、提問：您的演講中提到未來固廢利用是一個更大的趨勢，現在國內的處置量遠遠落后于利用量的，綜合處置中心這樣一種模式在國內有沒有更好的市場趨勢?企業有沒有這樣的機會，在全國更多的去布局綜合處置的項目?還是說更偏向于向利用的方向轉型?

凌江：危廢處置力量不足還是一個非常大的問題，但是各個地區的情況不一樣。從全國總的情況來講，我們產生量一年四千萬噸，但是2015年統計顯示，所有的處置單位，包括處置和利用的水平是1500萬噸。還有2500萬噸去了哪里呢?絕大部分的情況是，企業自己產生的危廢，自行利用了，就沒有統計在范圍之內。

現在我們看到的情況是，危廢被到處亂扔，扔到山谷里面，扔到大江大河里面，扔到高速公路上，這種隨意丟棄的現象顯示兩個問題，有些地方處置能力不足，到底處置價格在某些地區非常高。另外一個問題說明我們的管理也有一些問題，不是所有的危廢都在我們的視線范圍以內。不能一概而論，要分地區來看，東部地區普遍處置能力不足。

2、提問：危險廢物企業回收以后，加工成產品，由企業自己制定產品標準，然后對外銷售，現在有一個說法，企業的標準或者地方的標準不足以支撐這部分的工作，一定要國家標準才算是標準。但一個危廢產品或者加工出來的一個資源化利用產品，要上升成國家級的產品，這個過程是非常漫長的。如果僅把國家標準作為唯一的標準，會走入死胡同，希望您能指導我們。

凌江：這個問題非常好，也是我們一直考慮的問題。我上次講危廢，主要講的也是這個問題。什么問題呢?我們在危廢的管理上有兩個想法，一個想法是

不希望有任何危廢逃避監管。另外一個想法，就是鼓勵能利用的盡量去利用。危廢的管理是很嚴的，都想把它管住，是影響利用的，影響市場活力的。

矛盾怎么解決?通過技術標準規范來解決，不同的危廢怎么利用，利用到什么水平，符合什么標準就OK了?現在的問題是，國家的標準規范制定的速度很慢，基本沒有，企業弄一個標準，又不被認可，我們希望能夠盡快的推進相關工作。一方面推進國家標準制定，另一方面，我們也是希望將來更多的鼓勵企業的標準拿去備案就可以了，鼓勵企業利用，還是要釋放市場活力，這是我們努力的方向。但是還是有一些爭論，相信我們的管理方式會越來越好。