“十三五”規劃綱要在“改革環境治理基礎制度”一節中明確提出：“推進多污染物綜合防治和統一監管，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，實行排污許可‘一證式’管理”。至此，飽受多重許可和法外“旁路”式許可困擾的全國燃煤電廠，終于迎來了“排污許可‘一證式’管理”改革。

　　面對這一對全局性、系統性有重大影響意義的環保基礎制度改革和自上而下的政府自身改革，各利益主體間的博弈，將直接影響電力行業“一證式”管理試點工作的方向、目標、原則、措施。為促進火電廠環境管理的科學化、高效化、法制化，本文深入分析了排污許可中存在的主要問題，并對排污許可“一證式”管理的基本要素、邏輯框架進行了系統研究，提出了解決辦法。本期《中國能源報》特刊出此文，以饗讀者。

目前排污許可主要問題

　　在2000年3月，國務院頒布的《水污染防治法實施細則》提出：“縣級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案……對不超過排放總量控制指標的，發給排污許可證”，這是我國在污染防治法規中首次出現“排污許可證”提法。

　　我國2004年7月1日起開始實施的《行政許可法》中規定：行政許可是由“行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”；“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。同時，《行政許可法》將直接涉及生態環境保護活動，需按照法定條件予以批準的事項，列為可以設定行政許可的事項之一。但從本質上看，追根溯源，1974年1月1日試行的具有強制性和一定規范性、程序性的《工業“三廢”排放試行標準》（GBJ4—73）也是對企業排污的一種行政許可。40多年來，隨著我國環保法規不斷完善，對固定源污染物排放的各種行政許可已經滲透到環境影響評價、“三同時”、竣工驗收、污染物排放標準、總量控制、排污收費等制度以及排污交易、排污權有償使用等試點中。

　　盡管我國不斷強化環保立法、措施、投入，也形成了世界上最為復雜的環保管理制度體系，但嚴重的灰霾天、水污染、土壤污染等都暴露出我國基礎環境管理制度的不足。以火電廠二氧化硫污染控制為例，可以觀察到我國在固定源污染控制中存在的制度性問題。

　　從圖1可見，僅針對火電廠二氧化硫排放一項，就有十多種與污染控制相關的要求。

　　“政出多門”的有：排放標準、環保電價、清潔生產審核、排污權有償使用、專項行動計劃，分別出自環保、價格、發展改革、財政部門或這些部門聯合頒布；

　　“一門多政”的有：環境影響評價、排放標準、總量控制、排污收費污染源監測等，出自環保行政主管部門并分別由不同司（局）管理。有些要求行政許可特點明顯，如環境影響報告書審批；而有些要求行政許可特點不明顯但實際電廠必須執行，如脫硫改造計劃、淘汰小機組等。

　　總體而言，圖1中所列要求雖然在管理上可自成一體，但都缺乏精細化管理要求，執行者裁量權很大。對這些“剪不斷、理還亂”的管理要求，從行政許可法的規范上梳理是非常困難的：

1，交叉許可，邏輯不清。

　　根據法律要求，污染物排放標準制定要依據環境質量要求和技術、經濟條件。經多次修訂的《火電廠大氣污染物排放標準》對煙氣中的污染物限值采用濃度控制，且對煙氣排放中的氧含量進行折算以防止通過空氣稀釋排放，同時還規定了必須安裝煙氣連續監測系統對排放濃度進行以分鐘為時間尺度的連續監測和以小時為時間尺度的排放監督。但是，法律中又增加了自上而下分配、以控制年度污染排放量為基礎的總量控制制度。排放總量監管是通過運行一年的情況、以物料衡算法（甚至用環保部門給定的污染物脫除效率核算）結果來評判是否滿足要求，管理方法更為粗放。

　　達標排放、排污收費理論上講都是為促進污染治理，通過標準限值或者收費標準調整，都能達到環境質量改善目的。由于達標排放之后污染控制邊際成本已經大大高于按社會平均治理成本原則確定的排污收費成本，收費的效果除了加大征收成本和企業成本外，起不到推動污染治理作用。

2、許可責權不清、管理重復。

　　對于火電廠二氧化硫控制提出的種種要求，雖然可從頂層法律或者法規中找出依據，但更多依據是模糊的。如中國火電廠根據環保部門要求已經基本上取消了煙氣旁路，而且裝設的全煙氣在線連續監測系統（CEMS）已實時與環保監管部門聯網，在此情況下，不論是法理上還是道理上污染防治設備理應由企業自主選擇。但實際工作中，污染治理技術和設備的決定權主要還是集中在環保行政部門。

　　如根據法規和配套文件，一個新建火電廠脫硫工藝路線、設備選型中，環評機構、政府所屬的環評評估機構、環評審批機構、總量分配機構、其他監督管理部門等都會起到決定性影響，這些影響既包括批復、否決、指定、建議等，也包括以上機構組織的專家審查要求。經常會有這種情況，企業提出的技術路線如果環保部門、評估部門、甚至某位官員、“紅頂”專家不同意，企業也不敢選擇。但是起決定性影響的機構、人員在法律中并沒有清晰的責任。如果企業執行了環保部門同意的措施但達不到預期治理效果，除了企業不能通過竣工驗收或者要承擔超標排放的法律責任外，并沒有同意部門應承擔的責任。從另一方面看，若由企業完全獨立選擇污染治理措施或者監測設備，則會冒著無法竣工驗收、不能享受環保電價或財政補貼的風險。

　　在監管中，國家環保行政主管部門與地方行政主管部門的責權也不清晰，一個電廠（甚至一個指標）往往受到多級環保行政主管部門中多個管理部門的監管。環保行政主管部門與行業主管部門的責權也不清晰，往往多個行政機關聯合發文，如對火電廠超低排放改造要求不僅3個部委兩次聯合發文，兩次聯合發文單位的次序也不相同，且地方政府相關機構也發文提出改造要求。這些要求自然派生出對同一事項的多級監管、混合監管的情況。

3、許可割裂多變，數據口徑不一。

　　如長期以來將法律確定的環境影響評價割裂成環保評價、水土保持方案兩個部分，分別由環保行政主管部門和水行政主管部門審批，形成事實上的兩個審批。將一項二氧化硫排放許可割裂成排放標準達標、總量控制、環境質量達標、清潔生產審核、國家專項行動等多項許可或要求，以及排污權有償使用等多項約束。且由于許可或約束變化太快，如排放標準修訂時對新老機組同時提出要求，對環保技術改造要求過于頻繁等。

　　一些按環評批復要求建設的電廠投產之日就面臨改造，有些剛建成脫硫裝置的機組還未投運就被淘汰，在近十年中，火電廠脫硫裝置因行政要求改變而多次改造已是普遍現象。污染排放數據口徑不一，火電廠的污染排放數據有多個“口徑”，如排污收費數據、CEMS監測數據、總量核算數據、環境統計數據等，且并不完全一致，對正確判斷電廠污染，制定污染控制政策和具體措施產生誤導。

以上問題對火電廠環境管理效果造成嚴重不良影響。

• 一是制定污染物排放標準要依據“國家環境質量標準和國家經濟、技術條件”的法定要求在貫徹中受到干擾，最佳實用技術原則得不到落實，不僅事倍功半，同時延誤了環境治理時機；

• 二是加大了環境管理成本，本來一個制度、一個部門、一個機構能夠管理好的事項需要數倍的行政機構和人員來管理；

• 三是增加企業負擔，包括反復改造污染治理成本、應對各種監督檢查的人力成本、停機損失電量成本、過度治理成本等；

• 四是增加社會成本，包括資金、環保產業布局成本等。

• 以上在火電廠排污許可中存在的問題究其原因有普遍性和特殊性兩個方面。

主要問題分析

1、普遍性問題方面

① 市場在資源配置中的決定性作用未在法規中得到基本體現。

我國環境保護工作起步于上世紀七十年代初，計劃經濟模式決定了起點時期環保管理制度采用計劃手段。改革開放之后，雖然引進一些發達國家基于市場基礎的環境保護管理制度，但仍受體制和習慣的影響。

另外，面對嚴重的環境污染，老百姓很難從成本——效益上分析方案是否最優。這就造成了環保制度越多越好、環保要求越嚴越好的假象和輿論氛圍，從而推動了環保制度只增不減、嚴而不優。

② 在法律層面缺乏系統的頂層設計。

我國在環境保護、污染控制、清潔生產、能源節約、循環經濟等方面制定了法律，規定了相關制度。但這些法律并不是在一個頂層設計下制定，這就容易造成管理的交叉。加之在立法過程中往往存在較為突出的利益部門化傾向和爭權諉責現象，進一步導致制度間溝通協調不夠，出現不同的行政部門執行各自的制度時，對同一排污企業進行交叉許可、重復許可。

③ 知行分離，即理論與實踐脫節。

各國的污染物排放標準是典型的命令控制型管理方法，是基于污染物的特性選用不同的技術層次，對有毒污染物的控制要求嚴格得多，核心是強調健康制約，而對常規污染的控制則是環境、經濟、技術的協調。我國《環境保護法》規定：“國務院環境保護主管部門根據國家環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準”。但近些年對火電廠提出的污染控制要求經常是偏離了這一要求，如廢水零排放的批復屢見不鮮，花了大價錢，實際上很難完全執行；一些帶有強制性的排放限值要求和方案也缺乏可靠的成本——效益分析。

2、火電廠特殊性問題分析

① 火電廠以煙囪為特點的排放對人影響直觀、深刻，長期以來它既是工業化的標志，也是大氣環境污染的標志，即便采用高效污染控制措施，在煙囪排放中以煙塵為主要特征的濃煙滾滾現象（二氧化硫是無色的）已經由水汽替代，但由于肉眼無法區別污染物和水汽，常常被人們誤認為污染。這一特點，使火電廠易成為公共環境輿論的焦點，政府對電廠采取更嚴格的措施往往成為應對輿情的手段。

② 全國約一半的煤炭轉化為電力，就單一排放源看，大氣污染物排放量大、比例高、影響范圍廣，社會影響大，從而也容易成為關注重點、成為法規約束重點和政策試點重點。

然而，人們往往容易忽視了一個科學事實，燃煤多并不等于排放量就大，關鍵要看采取了什么措施；排放量大并不等于對環境質量影響大，關鍵是要看電廠布局和排放方式以及與大氣擴散和輸送條件；對環境污染是否嚴重，不是僅看一個行業所占排放比例的大小，而是要看此行業對全社會的綜合影響，更要從個體企業看對環境質量的影響大小。如果中國用于燃料的煤炭都用于發電而不是散燒，發電污染排放比例為百分之百，則現在中國大氣環境質量不是更差而是更好。

③ 對火電廠這一獨特污染源，在法規中雖然有專門的規定（如大氣法），但是，除了執行火電廠專門排放標準外，并沒有免除法律普遍性規定要求，造成了火電廠既要執行專門性規定，又要執行普遍性規定，正如要在西服上再套上長袍馬褂，要求重疊不可避免。

④ 因火電廠絕大部分是國有企業、且央企又占據主導地位，“聽話”“好管”“好出政績”成為行政部門、甚至企業自身在環境領域推進管理創新、技術創新的追求。

解決問題的方法和原則

1、尋找解決問題的“鑰匙”

國家已經確定了解決問題辦法，即整合現有各種許可和管理要求，實行“排污許可的‘一證式’管理”。但“一證式”管理改革突破口在哪里？

筆者認為，把握好環保管理制度的科學性、法律支撐、可操作性三要素之間的關系是破解問題的突破口和方法。圖2是筆者提出的環境管理制度科學性、法律支撐、可操作性三要素關系概念圖，解決問題的“鑰匙”就是要推進圖左側圖形表達的關系向右側發展。

圖2具體解釋如下：S、I、M區分別代表環保管理制度的科學性、法律支撐、可操作性三個要素，三個區分別交匯成A、B、C、D區，A區表示制度有操作性、科學性但沒有法律支持；B區表示制度有法律支持、有可操作性但沒有科學性；C區表示制度有科學性、有法律支持、但不具備可操作性。可見，D區是理想情況，即制度既有科學性又有法律支撐且有可操作性。隨著改革不斷推進、社會不斷發展、環境要求不斷提高，各個區的大小是動態變化的。改革就是不斷擴大D區的過程，即促進A 、B、C區轉化為D區、減少S、I、M區的過程。

排污許可“一證式”管理改革對環保制度的影響是多方面的，牽一發而動全身。僅從需要講，不僅需要調整現行環保法規中的管理制度，且要調整一些相關法律如《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》《節約能源法》等的相應制度，若條件具備，更應當從環境基本法入手，對法規體系進行重構。但改革是漸進的，短期進行“休克式”環保法律體系和內容的全面改革既不現實也非常有害。

2、破除障礙，提高辦事效率，適應建設法制政府要求

　　“一證式”管理改革是環境管理基礎制度的改革，是中央與地方政府、政府與企業間生產關系重新調整的革命。既是政府部門間污染控制的權利和責任再平衡的改革，也是政府與排污企業間監督與被監督內容、方式的重大改革。總體看，是一場要求政府環保部門“革”自身命的改革，改革成敗取決于政府對“一證式”改革的認識和決心，以及對建設法制政府的認識和信心。

　　“一證式”管理改革不僅要滿足現行排污許可設定主體和實施主體合法性要求，也要符合法制化政府改革要求。根據《行政許可法》規定，我國設定行政許可的最低位階為地方政府規章，但這種許可受到嚴格限制且具有臨時性，不能超過1年。而國務院各部委的部門規章不得設定行政許可，只可對實施上位法設定的行政許可作出具體規定。行政許可實施機關是行政機關或者授權的具有管理公共事務職能的組織，但不能是第三方組織；

　　同時，四中全會提出：“根據不同層級的事權和職能，按照減少層級、整合隊伍、提高效率原則，合理配置執法力量”，在包括資源環境在內的領域“推行綜合執法”。因此，排污許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，應當確定一個機構統一受理行政許可，這是在一個主體內部如何分工的規定，即“內部千條線，對外一根針”。同時，國務院提出：“凡能實現網上辦理的事項，不得要求群眾必須到現場辦理；能通過網絡共享的材料，不得要求群眾重復提交；能通過網絡核驗的信息，不得要求其他單位重復提供。”“打通數據壁壘，促進各部門、各層級、各業務系統互聯互通”。

3、整合許可，知行合一，化繁為簡 

　　整合之后的“一證式”管理，是行政許可整合平臺、監管要素綜合平臺、法定基礎數據提供平臺、監測（監管）方法整合平臺、各級政府監督整合平臺，以及污染糾紛處理依據（許可證是法律文件，且是唯一的法律文件，否則不是“一證式”）。整合的核心在于“合”，而“合”的依據是《行政許可法》的基本要求。

　　《行政許可法》對于即便允許行政許可的事項，如果能夠予以規范的可以不設行政許可，如“行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”。可見，對于取消了煙氣旁路的燃煤電廠的煙氣排放應當是能夠滿足“事后監督”條件的，對于可以不設行政許可的情況在排污許可整合中簡化、淡化甚至取消多重的許可要求。因此，通過“整”，以多污染物綜合防治替代單一污染要素的單一防治，以統一監管，替代多層級、多部門、多機構、多方式監管，從而達到環境為本，知行合一，責權一致，化繁為簡“合”的目的。而不是通過“整”，把現行的許可機械疊加到一個許可證上，使不合理的許可在法律上更加穩固、更為繁雜。尤其是要通過“一證式”許可證，“將政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項以權力清單的形式向社會公開，逐一厘清與行政權力相對應的責任事項、責任主體、責任方式”。在整合中，凡是整合不到許可證中與排污監管相關的規定、規范、指南、路線等，都不是排污許可要求，可由企業自主選擇。

排污許可“一證式”管理改革建議

　　綜上，筆者提出排污許可“一證式”管理改革后制度框架圖，見圖3。

　　比較圖3與圖1可看出：對火電廠排污許“一證式”管理直接相關的制度是污染物綜合排放標準、環境影響評價以及地方政府規章。其余環境管理制度如有必要都通過這三個基本制度實現，這就減少了多個部門、多個制度直接對電廠的管理，把大量政府需要協調的工作留在了政府內部完成，從而達到了“一證式”管理改革目的。之所以將地方政府規章放到如此重要位置，是因為地方政府對環境質量負責是環保法規定的基本法律責任，這樣，可以使責權利緊密結合。改革后對火電廠有重要影響的環境管理制度相關關系以及關鍵要素進一步說明如下：

　　（1）火電廠建設項目環境影響評價制度要改革。改革后環境影響評價的主要任務是確定廠址、排放口的設定要求、建設過程的隱蔽性環境問題的措施、風險預防、公眾參與問題等。凡可以事后監督的污染排放均由企業自主解決，環境影響評價不宜對可以事后監管企業提出的污染防治措施進行限制和批復。即便企業對污染治理措施進行了變更，只要不加重影響環境質量或不增加排放許可的排污數量，政府也不　宜過多干預。對難以事后監管的污染排放，在環評中應當提出需執行的技術規范或要求，并在許可證中予以對接。

　　（2）排放總量、污染防治計劃、最佳可行技術、非強制性技術規范等對制修訂排放標準起指導和支撐作用，除排放標準或許可證中明確的技術規范引用外，其余均為企業自主選擇內容，不作為許可內容。

　　（3）將氣態污染物、水污染物排放、固體廢物處置、噪聲防治等要求通過制（修）訂火電廠污染物綜合排放標準，可綜合成一個排放標準。

　　（4）對火電廠大氣污染物排放控制采用排放濃度限值要求，并采取事后監管方式。

　　（5）竣工驗收與核發許可證合并，取消竣工驗收。

　　（6）企業根據國家規定的監測技術規范自主監測，由國家環保行政機構所屬的第三方負責校驗。

　　（7）所有污染排放數據和環境數據應當統一為一套數據，污染物排放總量統計可以監測或核算方式，但數據只能有一套，且應與節能、碳排放管理的數據之間共享。

　　（8）建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的“雙隨機”抽查機制，增強企業守法自覺性，限制監管部門的自由裁量權。只確定一家行政機構對企業進行排污許可和一家機構進行監督（具體監督方式為“雙隨機”）。

作者：王志軒　中國電力企業聯合會黨組成員、專職副理事長

原文發表于11月7日《中國能源報》4 版