循環經濟的發展離不開政策支持，更需要長效機制。良法奠基、統籌規劃、政策扶持、執政為公、績效考核、上下聯動，自然為師、生態設計，技術創新、更新觀念，是循環經濟發展取得成效的充要條件。

進入21世紀以來，我國循環經濟實現了有序健康發展。國家在省市、園區、重點行業、重點領域，開展了資源綜合利用、園區循環化改造、城市礦產示范基地建設、再制造產業化、固廢綜合利用、再生資源回收體系建設、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點、水泥窯協同處置生活垃圾、工業產品生態設計、農作物秸稈綜合利用及循環經濟示范市縣等試點;各地也開展了各方面的相應試點，以探索企業、企業或園區、社會三個層面循環經濟發展模式。

循環經濟示范試點積極推進

2005年起，國家發展改革委等六部門啟動了循環經濟國家試點，2014年對兩批示范試點進行評估驗收并發布了驗收公告。兩批100個循環經濟示范城市（縣）創建試點順利推進。

再制造試點。以探索舊件回收、再制造、再制造產品流通及監管等方面的做法，形成汽車發動機、變速箱、轉向機、發電機等的再制造能力。2014年國家發改委確定10家再制造產品推廣試點企業，對購買公告內再制造產品并交回再制造舊件的消費者進行補貼。2016年1月工信部發布機電產品再制造試點單位（第一批）六類20家企業名單。

再生資源回收體系試點城市。商務部啟動了第一批24個，第二批29個城市11個集散市場，第三批35個城市，計88個城市和集散市場試點，要在充分利用、合理布局、規范和整合既有回收體系基礎上，結合城市規劃，形成以城市社區回收站點為基礎、集散市場為核心、加工利用為目的的“三位一體”的再生資源回收網絡。

開展園區循環化改造示范試點、國家“城市礦產”示范基地建設和餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點，是“十二五”規劃綱要和《循環經濟發展戰略及近期行動計劃》確定的循環經濟重大工程。自2011年到2015年，國家發改委和財政部等部門確定了六批共49個城市礦產示范基地，確定了五批100個園區循環化改造示范試點園區，五批100個餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市（區）。中央財政還設立了循環經濟發展專項資金，支持示范基地建設。

循環經濟發展能力和支撐條件日益增強

戰略地位日益顯現。2005年，國務院印發《關于加快發展循環經濟的若干意見》，提出推動循環經濟發展的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和政策措施，是循環經濟發展的綱領性文件，具有里程碑意義。黨的十七大將循環經濟形成較大規模，作為全面建設小康社會的要求。十八大將發展循環經濟的地位和作用提到新的戰略高度，把資源循環利用體系初步建立作為全面建成小康社會目標之一，要求經濟發展方式轉變更多依靠節約資源和循環經濟推動，要求推進綠色發展、循環發展、低碳發展，加快生態文明建設?！蛾P于加快推進生態文明建設的意見》進一步明確，“堅持把綠色循環低碳發展作為生態文明建設的基本途徑”，發展循環經濟提到了前所未有的戰略高度。

規劃引領作用增強。2012年，國務院印發了《循環經濟發展戰略和近期行動計劃》，明確“十二五”發展循環經濟的總體思路、主要目標、重點任務和保障措施。國務院先后批復了甘肅省和青海省柴達木循環經濟試驗區循環經濟發展規劃。各地制定了本地區循環經濟發展規劃，有關部門相繼發布了重點領域循環經濟發展規劃，如發布了礦產資源綜合利用、大宗工業固廢綜合利用、再生資源回收體系建設、海水淡化產業化等專項規劃。2014年和2015年國家發改委會同有關部門先后印發了循環經濟年度推進計劃，2015年工信部印發了《京津冀周邊地區工業資源綜合利用產業協同發展行動計劃》。

技術創新取得突破。加強循環經濟共性和關鍵技術的研究開發、產業化示范和先進適用技術的推廣應用。在清潔生產、礦產資源綜合利用、固體廢物綜合利用、資源再生利用、能量梯級利用技術、再制造、垃圾資源化、農林廢棄物資源化利用等領域開發了一大批具有自主知識產權的先進技術，有的獲國家科技進步獎、國家技術發明獎以及國家級工業大獎，一些技術填補了國內空白，迅速產業化并提高了產業技術水平。如復雜難處理鎳鈷資源高效利用關鍵技術與應用、典型尾礦資源清潔高效利用技術、納米復合電刷鍍再制造技術、廢棄鈷鎳材料循環再造技術、有機廢物生物強化腐殖化技術。

政策措施不斷完善。一是產業政策，從產業布局、準入門檻、投資、價格、財稅、金融和進出口等方面制定了一系列政策，有力促進了循環經濟發展。二是財政政策，設立了循環經濟發展專項資金，用于支持園區循環化改造、城市礦產示范基地、餐廚廢棄物資源化利用等重點項目。對列入863、973和科技支撐計劃的循環經濟重大科技開發項目給予補助，建立了廢棄電器電子產品處理基金；對列入目錄的產品回收處理給予補貼。三是稅收政策，對資源綜合利用產品和勞務實行減免增值稅和企業所得稅優惠，對一次性木筷增收消費稅等政策。四是價格和收費政策，實行差別電價、懲罰性電價、階梯式水價、生物質發電上網優惠電價，垃圾處理收費等。五是金融政策，循環經濟列入綠色信貸、綠色證券、綠色債券、綠色保險的支持范圍。

法規體系初步建立。2009年1月1日起施行的《循環經濟促進法》，明確了發展循環經濟是國家經濟社會發展的一項重大戰略，確立了減量化、再利用、資源化，減量化優先的原則，同時作出了一系列制度安排。2009年，國務院發布《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，在廢棄電器電子產品領域建立了生產者責任延伸制，發布兩批實施目錄，共14種產品，先后出臺了《再生資源回收利用管理辦法》，修訂了粉煤灰、煤矸石綜合利用管理辦法等。浙江、江蘇、青海、貴陽等一些地區還制定了地方發展循環經濟的促進條例，初步形成了由國家法律、行政法規、部門規章和地方法規構成的循環經濟法律法規體系。

能力建設得到加強。循環經濟理論研究不斷深化，生態設計、全生命周期管理、產業共生、“城市礦產”開發等理念相繼提出。國家統計局建立和完善相關統計制度，研究循環經濟統計指標體系，發布了循環經濟指數，開展資源產出率統計試點。宣傳效果顯現，國家先后批復了30個循環經濟教育示范基地，依托先進典型經驗，發揮宣傳引導、教育培訓的作用。不少高等院校設立循環經濟學院或開設循環經濟課程，一些研究機構或智庫設立專門機構。循環經濟技術研究中心、工程實驗室先后落成并投入運營。循環經濟標準體系不斷推出或完善，相關標準發布，標準試點啟動。循環經濟社會組織不斷完善，成立了中國循環經濟協會和相關行業協會，發揮橋梁和紐帶作用。服務業（第三產業）、環境標志認證體系、綠色學校、綠色社區、政府綠色采購等，成為一些地方推進循環經濟的工作方向。

試點示范成效明顯。通過示范試點，循環經濟理念廣為傳播，技術水平不斷提高，政策機制逐步完善，運營模式持續創新，推進了企業間、產業間共生耦合，企業循環式生產，園區循環式發展，產業循環式組合，實現資源消耗最小化，環境風險最低化，經濟效益最大化。

產業體系基本形成。我國發展形成的相關產業體系有：一是工業資源綜合利用產業，重點是礦產資源綜合利用、工業固體廢物綜合利用、熱能及廢氣回收利用。二是農林廢棄物資源化利用產業，重點是農作物秸稈綜合利用、農田殘膜和灌溉器材回收利用、畜禽糞污資源化利用、林業“三剩物”綜合利用、農林牧漁加工副產物資源化利用。三是資源再生與再制造產業，重點是廢金屬、廢棄電器電子產品、報廢汽車、廢電池、廢塑料、廢橡膠、廢輪胎等再生利用以及汽車零部件、機電產品等再制造產業。四是垃圾資源化產業，重點是生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾資源化利用產業。五是水循環利用產業，重點是污水再生利用、海水淡化、苦咸水利用產業，構成資源循環利用產業體系。與此同時，產業規模不斷擴大，技術、裝備、管理水平不斷提升。

新的業態相繼涌現。循環經濟的發展催生出一系列的新興產業，如再制造產業，包括汽車發動機、變速箱、起動機、電動機等零部件再制造；工程機械、機床、煤機、盾構機、醫療器械、手機、復印和打印機耗材等機電產品再制造，再制造企業在500家以上；廢棄電器電子產品、報廢汽車資源化利用形成了規模；生活垃圾發電產業已有較高的產業集中度。建筑垃圾、餐廚廢棄物資源化利用產業化逐步形成，成為新的經濟增長點。隨著技術進步和管理水平的不斷提高，不斷涌現出新的商業化模式，改變了傳統的經營模式，近兩年積極探索互聯網+回收體系，利用APP、網站、微信、400電話等，催生了廢品回收的新業態，實現居民線上交投與回收人員線下回收的深度融合。

形成可復制、可推廣的循環經濟發展模式。各地、各行業形成了眾多的循環經濟發展模式。例如，農業形成了“豬-沼-果”、“豬-沼-菜（糧）”、“牛-糞-菌-沼-肥”，“林-草-牧-菌-肥”、“豬-沼-藕-魚”等模式以及農業-工業耦合模式，大棚養殖-廢物發酵生成沼氣-沼氣用于照明炊事-沼液沼渣用于肥田的“四位一體”模式。新疆天業（集團）有限公司構建了產業鏈大循環與內部小循環相結合，初步實現了全過程少投入、資源充分利用、排放物最小化、無害化。魯北集團在完善原有3條產業鏈基礎上，延伸生態電業、油煤鹽“三化合一”、鈦白粉清潔生產3條循環經濟產業鏈。上海化工園區的“五統一”模式得到廣泛推廣，重慶市在三個重點工業園區試點中，按照“上中下游產業鏈一體化，基礎設施建設一體化，服務體系一體化，物流配送一體化，生產、生活區域、環保生態管理一體化”的要求進行項目招商、園區建設和運營管理。國家發改委等部門利用國家攻關課題和開行項目資助專家進行循環經濟典型案例研究，總結和凝練了60個可復制、可推廣的典型模式案例。

實現了經濟效益、環境效益和社會效益有機統一。根據國家統計局資料，2013年，我國循環經濟發展指數為137.6%，比2005年提高37.6個點，年均提高4個百分點。根據有關統計，2014年，我國資源循環利用產業產值1.5萬億元，從業人員2000萬人，回收和循環利用各種廢棄物和再生資源近2.5億噸。與利用原生資源相比，節能近2億噸標準煤，減少廢水排放90億噸，減少固體廢物排放11.5億噸。2005-2014年，我國累計利用工業固體廢棄物20.4億噸，廢鋼7.9億噸，再生銅、再生鋁、再生鉛、再生鋅四種再生有色金屬8085萬噸，廢塑料1.88億噸，廢紙6.03億噸?！笆濉鼻八哪辏覈Y源產出率提高10%左右，單位GDP能耗下降13.4%，單位工業增加值用水量下降24%。發展循環經濟，對于緩解資源環境約束，擴大就業機會，推動綠色轉型發展，建設生態文明發揮了重要作用。

循環經濟發展存在的問題與挑戰

不可否認，與發達國家相比，我國循環經濟的發展仍存在一些問題。

廢物利用率低。我國資源的匱乏和使用的低效決定了，廢物必須得到循環利用，最大限度地轉化為資源。隨著經濟增長和消費水平的不斷提高，我國的原生資源在減少，垃圾卻在與日俱增。例如，北京和上海的城市生活垃圾產生量每天都達1.3萬余噸，城鄉每年產生的垃圾約4億噸，其中生活垃圾的60%是包裝物，廢塑料含量約10%。與此同時，垃圾處理處置方式比較簡單，變廢為寶、化害為利，成為循環經濟發展的重大課題。

缺乏共性和關鍵技術支撐。循環經濟的發展需要科學技術作支撐，包括循環經濟的理論研究，但現有文章側重于對問題的描述，理論研究深度不夠。雖然在提高資源利用效率的某些技術上取得突破，但已有技術大多得到應用，新研發需要時間，企業大多缺乏研發大幅度提高資源利用效率的共性和關鍵技術的能力，也缺乏相關技術的信息獲取渠道。我國的廢物和包裝材料的回收利用雖已有了基礎，但技術含量低、大多被降級使用，沒有發揮循環經濟的最佳效應，也沒有與食品安全、環境安全的有效保證有機地結合起來。

缺乏有效的政策激勵。循環經濟兼具資源效益和環境效益雙重屬性，是集技術、經濟和社會為一體的系統工程，需要政策激勵。推動資源回收和循環利用的一個政策基礎，是生產者責任延伸制度，以及再生資源分類、不易回收廢舊物資的回收處理費用機制等。這些活動大多屬于市場失靈領域，需要政府的宏觀調控和長效機制。事實上，我國尚未建立有效的回收處理體系、激勵政策和費用機制。部分政策的可操作性差，與相關法規銜接不夠、執行成本高，一些政策還存在執行走樣的問題。政策、理論等方面的咨詢研究明顯滯后于實踐。

法規體系不健全。循環經濟發展需要法律法規和制度作支撐。從總體上看，我國還沒有形成促進循環經濟發展的法律體系。已有相關立法質量有待提高。我國《循環經濟促進法》修訂已經進入議事日程，但認識尚不統一：已有的一些法律規定較為原則籠統，可操作性不強；相關法律之間存在不協調、有關措施不配套等問題，也缺乏強制性標準。在法律法規制定和實施過程中，缺乏利益相關方的參與，往往過多照顧部門意見而沒有更多地采納居民和專家建議，也沒有建立起法規實施的后效評估制度?，F行環境保護法律中的一些制度，著力點是末端治理，不能適應新形勢下循環經濟發展的要求。

尚未形成長效機制。循環經濟是一種有利于可持續的經濟發展及消費模式，特別是再生資源產業發展基礎的廢舊物資回收，需要政府推動、市場驅動、公眾行動，也需要各地方各部門的協調一致。在這些方面，居民群眾參與廢舊物資回收或利用“互聯網+”的自覺性和積極性不高，國家有關部門之間分工和職能不明確。有些法律法規的執行主體消失了，有些主管部門職能交叉和重疊。再生和循環利用市場秩序混亂，缺乏有效監管，導致回收行為不規范、利用環節的二次污染嚴重等問題，需要引起高度重視。

認識不足。歸根到底，循環經濟的發展需要各級領導的認識，也需要企業的行動，但總體上看，支撐循環經濟發展的能力不夠，認識也不到位。對循環經濟概念、內涵、作用了解不夠、理解不深刻。一些規劃追求畫“圈”;對循環經濟發展和環境保護的相互關系了解不夠、處理不當;對我國嚴峻的資源環境形勢認識不足，缺乏對發展循環經濟迫切性和重要性的認識。由于認識限制，一些地方“只循環不經濟”的問題;如果不計成本任何廢物均能變成有用原料，即“廢物變原料”是要投入的;有些產業鏈延伸也存在不確定性問題。

進一步推進循環經濟的思路與對策

（1）指導思想

按“減量化、再利用、資源化，減量化優先”原則，以提高資源產出率為主線，由廢物減量和循環利用向各部門各環節延伸，構建循環型產業體系，形成覆蓋全社會的資源循環利用體系；堅持統籌規劃、重點突破、全面推進相結合，因地制宜、示范引領、面上推廣相結合，制度創新、技術創新、管理創新相結合，政府推動、企業實施、公眾參與相結合，生產和消費結合，推行綠色消費，建設資源節約型、環境友好型社會，邁入生態文明新時代。

（2）基本原則

強化理念，減量優先。推動全社會遵循循環經濟發展的生態規律和經濟規律，堅持減量化優先，從源頭上減少生產、流通、消費各環節能源資源消耗和廢棄物產生，以資源的永續利用支撐經濟社會可持續發展。

完善機制，創新驅動。健全法規標準，完善政策措施，以技術創新取得循環經濟的健康發展；充分發揮市場配置資源的決定性作用，形成有效的激勵約束機制，增強循環經濟發展的內生動力，顯著提升資源生產率和循環經濟發展水平。

改造存量，優化增量。統籌規劃、合理布局，以循環經濟思路盤活產業園區，推進園區、重點企業的循環化改造；新增產業園區、企業和項目在規劃、設計、施工、運行和管理等環節要體現循環、再生、彈性等要求，實現動脈產業與靜脈產業優勢互補和協同發展。

示范引領，全面推進?？偨Y推廣一批已經形成的循環經濟典型經驗和發展模式，在農業、工業、服務業等行業產業，在城市、園區、企業等不同層面，生產、流通、消費各環節顯著提高效率，推動循環經濟形成較大規模，加快經濟發展與資源環境的“脫鉤”。

因地制宜，突出特色。根據主體功能定位、區域經濟特點、資源稟賦和環境承載力等條件，科學確定各地循環經濟發展重點，發揮區域優勢，突出地方特色，增加生態產品的供應，切實發揮循環經濟在促進經濟轉型升級方面的作用。

高效利用，安全循環。推動資源利用由低值向高值轉變，提高產品附加值，避免資源低水平利用和“只循環不經濟”。強化監管，避免資源循環利用過程中產生二次污染，確保再生產品質量和安全，實現經濟效益與環境效益、社會效益相統一。

（3）重點環節

自然資源開采環節，提高資源開發效率。綜合開發礦產資源，加強共生、伴生礦產資源的綜合開發利用，提高回采率和綜合回收率，實現綜合勘查、綜合開發、綜合利用；加強資源開采管理，健全資源勘查開發準入條件，改進資源開發利用方式，實現保護性開發；積極推進礦產資源深加工技術的研發，提高產品附加值，實現礦業優化與升級；開發并完善適合我國礦產資源特點的采、選、冶工藝，降低采礦貧化率，延長礦山壽命；大力推進尾礦、廢石的綜合利用，提高礦產資源開發利用全生命周期的效率。

資源消耗環節，提高資源利用效率。推進工業綠色發展，加強對鋼鐵、有色、電力、煤炭、石化、化工、建材、紡織、輕工等行業的能源、原材料、水等資源的消耗管理，實現能量梯級利用、資源高效利用和循環利用，努力提高資源產出效率和效益；電動機、汽車、計算機、家電等機械制造企業，要從產品設計入手，優先采用資源利用率高、污染物產生量少以及有利于產品廢棄后回收利用的技術和工藝，盡量采用小型、量輕、可再生的零部件或材料，提高設備制造技術水平；包裝行業要大力壓縮無實用性材料的消耗。

廢棄物產生環節，減少廢棄物產生和排放。應從源頭減少廢棄物產生，加強對冶金、有色、電力、煤炭、石化、建材、造紙、釀造、印染、皮革等廢物產生量大、污染重行業的環境管理，提高廢渣、廢水、廢氣綜合利用率；綜合利用建筑廢棄物及秸稈、畜禽糞便等農業廢棄物，發展生物質能源，推廣沼氣工程，大力發展生態農業；推動不同行業通過產業鏈延伸和耦合，實現廢棄物的循環利用；加快城市生活污水再生利用設施建設，促進垃圾資源化利用；充分發揮建材、鋼鐵、電力等行業廢棄物消納功能，減少廢棄物最終處置量。

資源再生環節，要提高廢品回收和加工利用水平。借助互聯網+行動計劃，積極推進廢鋼鐵、廢有色金屬、廢紙、廢塑料、廢舊輪胎、廢舊家電及電子產品、廢舊紡織品、廢舊機電產品、包裝廢棄物等的回收和循環利用；建立廢品分類收集和分選系統，支持汽車發動機和大型機械等廢舊機電產品再制造；拓展再生資源產業，不斷完善再生資源回收、加工、利用體系；在嚴格控制“洋垃圾”和其它有毒有害廢物進口的前提下，充分利用兩個市場、兩種資源，在積極發展資源再生產業國際貿易的同時，也承擔生產者延伸責任。

社會消費環節，要培育節約資源、保護環境的消費觀，大力提倡綠色消費，形成可持續消費模式。提倡健康文明、有利于節約資源和保護環境的生活方式與消費方式；鼓勵使用綠色產品，如能效標識產品、節能節水認證產品和環境標志產品等；抵制過度包裝等浪費資源的行為；政府機構要發揮帶頭作用，把節能、節水、節材、節糧、垃圾分類回收、減少一次性用品的使用等，逐步變成全社會的自覺行動。

我國區域、城市、園區和社會層面的循環經濟，均是從空間角度刻畫的；年度報告則反映循環經濟的發展變化情況，即昨天、今天、明天的循環經濟業態、規模、技術水平以及所能提供的就業機會等存在差異?？臻g上的循環經濟常常表現為企業集群或產業集聚的園區布局，生態產業園便是其中之一，這是看得見、摸得著的企業間聯系“網絡”。區域的、城市的或社會層面的循環經濟，往往是看不到、摸不著的“虛擬”網絡。循環經濟的發展既要遵從生態規律，效仿自然，更應遵循市場經濟規律，形成長效機制，避免我國已存在的“有循環、不經濟”窘境。

循環經濟的發展離不開政策支持，更需要長效機制。將效仿食物鏈、延伸產業鏈、提升價值鏈，拓展到對生態規律和經濟規律的超越，需要勇氣和能力。擺脫“路徑依賴”，打破“高碳鎖定”，跨越傳統發展模式的“欄桿”，需要創新性思維，需要新的商業模式。

良法奠基、統籌規劃、政策扶持、執政為公、績效考核、上下聯動，自然為師、生態設計，技術創新、更新觀念，是循環經濟發展取得成效的充要條件。