節能減排：用行政鐵腕算社會經濟大賬
發布時間: 2008-03-28 00:00 查看: 2666次
聯合國氣候變化大會近日在印度尼西亞巴厘島開幕。有意思的是，中國作為全球最大的發展中國家、一個負責任的大國，在本次會議前夕剛剛發布節能減排統計監測及考核實施方案和辦法。此舉不僅會打開節能減排工作的全新局面，而且將對中國經濟的發展方向，特別是對地方經濟的發展方向有重大影響，為經濟又好又快發展指明路徑。
聯合國氣候變化大會12月3日在印度尼西亞巴厘島開幕。這次大會能否為遏制溫室氣體排放、應對全球氣候變化問題拿出更有成效、更有實質性內容的措施，成為人們關注的焦點。
有意思的是，中國作為全球最大的發展中國家、一個負責任的大國，在本次會議前夕，剛剛發布由中國國家發改委、國家環保總局和國家統計局三部門制訂的節能減排統計監測及考核實施方案和辦法。
本次出臺的節能減排實施方案與辦法，最引人注目之處在于，如果節能減排未通過考核，地方政府和重要企業的領導將面臨問責和“一票否決”。也就是說國家動用了最嚴厲的行政手段，對節能減排工作給予了最為直接和有力的剛性支持。
大家知道，中國是一個經濟正在轉軌、社會正在轉型的國家。社會經濟生活中，行政的力量和主導性是非常強的。國家出臺針對地方政府和重要企業領導業績考核的強有力措施，來推進節能減排工作，不僅會打開節能減排工作的全新局面，有利于營造一個環境友好型社會，而且將對中國經濟的發展方向，特別是對地方經濟的發展方向有重大影響，為經濟又好又快發展指明路徑。
節能減排：最有力的行政措施后面有一筆經濟大賬
要理解這一點，我們還需看看有關官員是怎么說的。根據國家發改委副主任解振華的解釋，在節能減排問題上，所謂“一票否決”，主要體現在以下三方面：
一是沒有完成年度節能目標的省或者企業，將被視為沒有完成節能任務。
二是節能考核的情況和最后的結果，將轉給干部主管部門和各級國資委，把它作為政府及其主要領導人政績考核的重要內容之一，以及國有企業業績考核的重要內容之一。
三是對沒有完成任務的地方政府和重點企業的領導人，要取消當年評先選優的資格，同時對這個地區和企業要上的高耗能項目，或者是污染比較大的項目，要停止審批。
從上述內容來看，再聯系到近兩年我國頒布和出臺的一系列有關節能減排和環境保護的政策、法規和措施，毫無疑問，節能減排不再簡單是一個環保問題，也不簡單是一個經濟問題，而是一個政治問題。
政治問題當然得用政治的方式來處理，這就是突出行政的主導作用，將節能減排完成情況與地方領導的政績和國有企業領導人的業績掛起鉤來。
為什么要強調行政手段在節能減排中的突出作用呢？可以從以下兩方面來分析。
首先，中國經濟是政府主導的經濟，至少在可預見的將來，這一點還不會根本改變。政府主導經濟發展的特點是，表面上看起來政府不是市場的主體，但是，由于政府過深地卷入經濟活動中，使得政府事實上成了企業和個人之外的又一個市場主體。
但比起企業來，政府由于存在自上而下的垂直層級關系，當市場缺乏必要的經濟手段使節能減排成為企業自身發展的內在要求，從而導致企業不愿主動和積極地去承擔減排責任時，政府可以通過問責制和層層動員，并利用手中掌握的資源，從上到下在短時間內迅速將任務貫徹落實。這是政府主導體制的一個獨特“優勢”。
其次，從節能減排的實際情況來看，產業結構趨于重型化的格局近幾年沒有改變，鋼鐵、有色、電力、石油石化、建材、化工等高耗能行業增加值同比都加快增長，淘汰落后產能工作進展緩慢，難度加大。
雖然最新統計顯示，我國今年１―９月單位GDP能耗數據較上年同期下降３％，今年主要污染物二氧化硫和ＣＯＤ（化學需氧量）的排放總量也會比2006年實現“雙下降”，但離“十一五”期間每年降低4%的目標還有不少的差距。
特別是，考慮到去年這兩個指標都沒完成，在余下的三年里，要扭轉這一格局，如期實現“十一五”規劃中單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的節能減排目標，難度相當大。
因此，在中國當前的情形下，必須強化政府的責任，加緊建立科學、統一的節能降耗和污染減排統計指標體系、監測體系和考核體系，對領導干部實行嚴格的問責制。
不過，由于節能減排主要是政府部門通過行政指令向企業下達減排指標來進行，這種方式雖然在特殊情況下會收到立竿見影的效果，但也會產生諸多副作用，使得企業被動執行政府的指令。
因此，當政府的高壓態勢稍有松懈，或者政府被企業收買了，企業就不會很好地去執行政府的節能減排指令，或者在執行中大打折扣。
節能減排：需注意在宏觀政策與市場手段之間尋找著力點
盡管政府在節能減排中負有重要責任，但從長遠來看，要想節能減排真正有效，還必須使企業自覺擔負起節能減排、保護環境的社會責任。政府引導企業的方式，是把節能減排作為調整經濟結構、轉變增長方式的突破口和重要抓手，作為宏觀調控的重點任務。
近五年來，隨著中國經濟的高速增長和規模的迅速擴張，能源、水、土地和其他重要資源的需求也在急劇增長。當前資源和能源的約束比過去任何一個時候都強烈，這是中國實現可持續發展所面臨的一大重要挑戰。
所謂經濟“又好又快”發展，體現在環保和資源上，就是降低人與自然的緊張關系，推進人與自然的協調，并由此推進人與人的和諧，走資源節約型、環境友好型的綠色發展之路。但從目前我國企業的資源和能源消耗狀況看，粗放式和燃燒型的發展模式還占據主導地位。
所以，節能減排雖然在當前表現為政治問題，但它首先和主要的還是經濟問題，其背后涉及的也都是實實在在的經濟利益。
既然企業是節能減排的主體，作為以追求利潤最大化為首要生存法則的企業，我們采取什么樣的機制，促使其降低能耗，減少污染就顯得至關緊要。在這方面，節能和減排還不一樣。
從企業的生產成本考慮，電、水等能源是生產要素，直接進入產品的生產成本。而環境成本，企業則可以通過不達標排放，把這部分成本外部化。因此，在節能減排的過程中，企業其實是節能的“自覺主動”與減排治污的“消極被動”并存的。
這種節能降耗“舍得花錢”與減排治污的“小摳門”，也直接導致節能減排的動力與阻力并存。問題是，政府如何來平衡和解決這一矛盾？如果政府正面激勵不足，節能減排有可能演變成“貓捉耗子”的游戲。
這是因為，節能減排事實上是一種微觀技術效率指標。企業雖然基于利潤考慮，自己會主動去節能，但前提是企業所需的能源價格足夠高。如果企業能夠很便宜地買到能源，它就不會有動力去節能。目前的現實是，我國的能源價格雖然相對過去提高了很多，但還是處在一個較低的水平上。所以，要實現政府宏觀意義上的節能減排目標，就必須找到節能減排與宏觀政策手段之間的聯系，才能使宏觀政策調控起到促進節能減排的效果。
從微觀上看，能源利用的集約程度取決于能源的相對成本，當能源價格達到一定程度時，利用節能技術投入替代能源消費就變得在經濟上具有合理性，能源消費效率就會提高，取得節能效果。
污染減排也一樣，取決于污染排放的成本。當投資減少污染排放的成本比排放污染的成本更低時，企業就會選擇適當的技術路線進行投資，減少污染物的排放。因此，節能減排可以通過征收能源消費稅和污染排放稅來實現。
也就是說，要真正使企業承擔起節能減排的責任，必須充分發揮經濟手段的功能，改革資源產權管理制度、資源定價制度和排污收費制度，消除不利于節約資源、削減污染負荷的制度性障礙。只有這樣一種市場機制的作用才有可能使企業由被動的節能減排轉向主動的節能減排。
再從產業上講，影響到節能減排效率的有兩個因素，一個因素是單位產品消耗的能源都要降低，這主要取決于此產品的生產技術和工藝過程，在企業內部可以完成。
另外一個因素則是結構問題，盡管每一種產品能耗可能都在降低，但如果高耗能、高污染產業比重在上升，也會大大抵消平均降耗水平。當前，我國進入了重化工業快速發展時期，由于重化工業在能源消耗方面的比重相對較高，這使得單位GDP沒有下降反而上升了。
所以，除了用財稅等政策激勵企業進行技術改造以降低每一種產品的能耗外，也可以通過產業結構的調整和升級，促使企業去更加主動地節能減排。而后者正是政府的宏觀調控任務，也只有政府才能做到。
同時，這也說明，節能減排給企業帶來了大量的投資機會，主要體現在以下三方面：
一是對新建項目市場準入的嚴格控制、加快淘汰落后產能，這將給電力、鋼鐵、建材、電解鋁、煤炭等行業帶來機會，行業龍頭企業將受益于行業集中度的提高及市場秩序的改善；
二是能源結構調整的加速推進，使各類可再生能源獲得難得的發展機遇，相關領域的企業及設備生產商都將獲得機會；
三是一些直接與節能減排相關的領域，如節能工程、污水處理、電廠二氧化硫治理等。
尤其值得一提的是，在碳減排方面，中國潛力極大。2006年全球碳減排交易規模已達300億美元，中國占了近1/3份額。為此，外國投資者紛紛到中國購買減排指標。
世界銀行最近一項研究表明，到2010年，中國碳減排交易市場將占到全球的45%，約合1億噸到2億噸二氧化碳當量的溫室氣體。目前，國際上碳交易主要有三種機制：CDM(清潔發展機制)、JI(聯合履行)、ET(排放貿易)。
因此，研究、借鑒國際上的碳交易機制，探索在國內試行排放配額制、發展排放配額交易市場等，將能調整不同經濟主體利益，有效落實環保和節能減排目標。
可以說，隨著企業加快節能技術研發，以及國家產業結構調整力度的加大，節能減排的效果已初步顯現出來，一個突出表現，就是經濟增長的速度并未因此降低。
2006年來，雖然政府把節能減排作為重要的宏觀調控目標，但并沒有降低經濟增長速度，相反，使經濟增長進一步加快。這主要是因為新工藝、新技術的引進和開發，使得企業的技術效率、資源循環利用率和環境效率都大大上升，污染排放下降，而生產規模反而擴大。
此外，通過結構調整，在產能替代建設過程中，還形成對傳統產業的大量新需求，拉動經濟增長。
節能減排的號角已經吹響，但要真正使節能減排的行動落到實處，行政手段固然在某些時候可以唱主角，但根本而言，還是要改革不利于實行節能減排的制度，包括出臺環境經濟政策，以及制訂完善的財稅政策以解決地方在此問題上的與中央的博弈。當然，鑒于實現節能減排目標的關鍵之舉——經濟結構調整和科技創新，均非一朝一夕能夠完成，我們也必須有足夠的耐心打這場“攻堅戰”。
■話題背景
國務院近日發出通知，將節能減排指標的完成情況作為考核地方政府領導干部政績和國有企業負責人業績的重要依據，并實行問責制和“一票否決”制。此舉被視為確保實現“十一五”節能減排目標的重要基礎和制度保障。
由國家發改委、環保總局、統計局三部門制訂的節能減排實施方案和辦法包括三部分內容：
一是《單位GDP能耗考核體系實施方案》，分別針對省級政府和千家重點耗能企業制定了量化的考核辦法和具體的獎懲措施；
二是《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》和《單位GDP能耗監測體系實施方案》，要求建立健全以全面調查、抽樣調查、重點調查等各種調查方法相結合的能源統計調查體系，對能耗指標的數據質量進行監測，確保各項能耗指標的真實、準確；
三是主要污染物總量減排統計、監測與考核三個辦法，明確了化學需氧量和二氧化硫減排量的具體核算方法，排放量的監測方式以及對省級政府完成“十一五”減排目標情況的考核辦法。
聯合國氣候變化大會12月3日在印度尼西亞巴厘島開幕。這次大會能否為遏制溫室氣體排放、應對全球氣候變化問題拿出更有成效、更有實質性內容的措施，成為人們關注的焦點。
有意思的是，中國作為全球最大的發展中國家、一個負責任的大國，在本次會議前夕，剛剛發布由中國國家發改委、國家環保總局和國家統計局三部門制訂的節能減排統計監測及考核實施方案和辦法。
本次出臺的節能減排實施方案與辦法，最引人注目之處在于，如果節能減排未通過考核，地方政府和重要企業的領導將面臨問責和“一票否決”。也就是說國家動用了最嚴厲的行政手段，對節能減排工作給予了最為直接和有力的剛性支持。
大家知道，中國是一個經濟正在轉軌、社會正在轉型的國家。社會經濟生活中，行政的力量和主導性是非常強的。國家出臺針對地方政府和重要企業領導業績考核的強有力措施，來推進節能減排工作，不僅會打開節能減排工作的全新局面，有利于營造一個環境友好型社會，而且將對中國經濟的發展方向，特別是對地方經濟的發展方向有重大影響，為經濟又好又快發展指明路徑。
節能減排：最有力的行政措施后面有一筆經濟大賬
要理解這一點，我們還需看看有關官員是怎么說的。根據國家發改委副主任解振華的解釋，在節能減排問題上，所謂“一票否決”，主要體現在以下三方面：
一是沒有完成年度節能目標的省或者企業，將被視為沒有完成節能任務。
二是節能考核的情況和最后的結果，將轉給干部主管部門和各級國資委，把它作為政府及其主要領導人政績考核的重要內容之一，以及國有企業業績考核的重要內容之一。
三是對沒有完成任務的地方政府和重點企業的領導人，要取消當年評先選優的資格，同時對這個地區和企業要上的高耗能項目，或者是污染比較大的項目，要停止審批。
從上述內容來看，再聯系到近兩年我國頒布和出臺的一系列有關節能減排和環境保護的政策、法規和措施，毫無疑問，節能減排不再簡單是一個環保問題，也不簡單是一個經濟問題，而是一個政治問題。
政治問題當然得用政治的方式來處理，這就是突出行政的主導作用，將節能減排完成情況與地方領導的政績和國有企業領導人的業績掛起鉤來。
為什么要強調行政手段在節能減排中的突出作用呢？可以從以下兩方面來分析。
首先，中國經濟是政府主導的經濟，至少在可預見的將來，這一點還不會根本改變。政府主導經濟發展的特點是，表面上看起來政府不是市場的主體，但是，由于政府過深地卷入經濟活動中，使得政府事實上成了企業和個人之外的又一個市場主體。
但比起企業來，政府由于存在自上而下的垂直層級關系，當市場缺乏必要的經濟手段使節能減排成為企業自身發展的內在要求，從而導致企業不愿主動和積極地去承擔減排責任時，政府可以通過問責制和層層動員，并利用手中掌握的資源，從上到下在短時間內迅速將任務貫徹落實。這是政府主導體制的一個獨特“優勢”。
其次，從節能減排的實際情況來看，產業結構趨于重型化的格局近幾年沒有改變，鋼鐵、有色、電力、石油石化、建材、化工等高耗能行業增加值同比都加快增長，淘汰落后產能工作進展緩慢，難度加大。
雖然最新統計顯示，我國今年１―９月單位GDP能耗數據較上年同期下降３％，今年主要污染物二氧化硫和ＣＯＤ（化學需氧量）的排放總量也會比2006年實現“雙下降”，但離“十一五”期間每年降低4%的目標還有不少的差距。
特別是，考慮到去年這兩個指標都沒完成，在余下的三年里，要扭轉這一格局，如期實現“十一五”規劃中單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的節能減排目標，難度相當大。
因此，在中國當前的情形下，必須強化政府的責任，加緊建立科學、統一的節能降耗和污染減排統計指標體系、監測體系和考核體系，對領導干部實行嚴格的問責制。
不過，由于節能減排主要是政府部門通過行政指令向企業下達減排指標來進行，這種方式雖然在特殊情況下會收到立竿見影的效果，但也會產生諸多副作用，使得企業被動執行政府的指令。
因此，當政府的高壓態勢稍有松懈，或者政府被企業收買了，企業就不會很好地去執行政府的節能減排指令，或者在執行中大打折扣。
節能減排：需注意在宏觀政策與市場手段之間尋找著力點
盡管政府在節能減排中負有重要責任，但從長遠來看，要想節能減排真正有效，還必須使企業自覺擔負起節能減排、保護環境的社會責任。政府引導企業的方式，是把節能減排作為調整經濟結構、轉變增長方式的突破口和重要抓手，作為宏觀調控的重點任務。
近五年來，隨著中國經濟的高速增長和規模的迅速擴張，能源、水、土地和其他重要資源的需求也在急劇增長。當前資源和能源的約束比過去任何一個時候都強烈，這是中國實現可持續發展所面臨的一大重要挑戰。
所謂經濟“又好又快”發展，體現在環保和資源上，就是降低人與自然的緊張關系，推進人與自然的協調，并由此推進人與人的和諧，走資源節約型、環境友好型的綠色發展之路。但從目前我國企業的資源和能源消耗狀況看，粗放式和燃燒型的發展模式還占據主導地位。
所以，節能減排雖然在當前表現為政治問題，但它首先和主要的還是經濟問題，其背后涉及的也都是實實在在的經濟利益。
既然企業是節能減排的主體，作為以追求利潤最大化為首要生存法則的企業，我們采取什么樣的機制，促使其降低能耗，減少污染就顯得至關緊要。在這方面，節能和減排還不一樣。
從企業的生產成本考慮，電、水等能源是生產要素，直接進入產品的生產成本。而環境成本，企業則可以通過不達標排放，把這部分成本外部化。因此，在節能減排的過程中，企業其實是節能的“自覺主動”與減排治污的“消極被動”并存的。
這種節能降耗“舍得花錢”與減排治污的“小摳門”，也直接導致節能減排的動力與阻力并存。問題是，政府如何來平衡和解決這一矛盾？如果政府正面激勵不足，節能減排有可能演變成“貓捉耗子”的游戲。
這是因為，節能減排事實上是一種微觀技術效率指標。企業雖然基于利潤考慮，自己會主動去節能，但前提是企業所需的能源價格足夠高。如果企業能夠很便宜地買到能源，它就不會有動力去節能。目前的現實是，我國的能源價格雖然相對過去提高了很多，但還是處在一個較低的水平上。所以，要實現政府宏觀意義上的節能減排目標，就必須找到節能減排與宏觀政策手段之間的聯系，才能使宏觀政策調控起到促進節能減排的效果。
從微觀上看，能源利用的集約程度取決于能源的相對成本，當能源價格達到一定程度時，利用節能技術投入替代能源消費就變得在經濟上具有合理性，能源消費效率就會提高，取得節能效果。
污染減排也一樣，取決于污染排放的成本。當投資減少污染排放的成本比排放污染的成本更低時，企業就會選擇適當的技術路線進行投資，減少污染物的排放。因此，節能減排可以通過征收能源消費稅和污染排放稅來實現。
也就是說，要真正使企業承擔起節能減排的責任，必須充分發揮經濟手段的功能，改革資源產權管理制度、資源定價制度和排污收費制度，消除不利于節約資源、削減污染負荷的制度性障礙。只有這樣一種市場機制的作用才有可能使企業由被動的節能減排轉向主動的節能減排。
再從產業上講，影響到節能減排效率的有兩個因素，一個因素是單位產品消耗的能源都要降低，這主要取決于此產品的生產技術和工藝過程，在企業內部可以完成。
另外一個因素則是結構問題，盡管每一種產品能耗可能都在降低，但如果高耗能、高污染產業比重在上升，也會大大抵消平均降耗水平。當前，我國進入了重化工業快速發展時期，由于重化工業在能源消耗方面的比重相對較高，這使得單位GDP沒有下降反而上升了。
所以，除了用財稅等政策激勵企業進行技術改造以降低每一種產品的能耗外，也可以通過產業結構的調整和升級，促使企業去更加主動地節能減排。而后者正是政府的宏觀調控任務，也只有政府才能做到。
同時，這也說明，節能減排給企業帶來了大量的投資機會，主要體現在以下三方面：
一是對新建項目市場準入的嚴格控制、加快淘汰落后產能，這將給電力、鋼鐵、建材、電解鋁、煤炭等行業帶來機會，行業龍頭企業將受益于行業集中度的提高及市場秩序的改善；
二是能源結構調整的加速推進，使各類可再生能源獲得難得的發展機遇，相關領域的企業及設備生產商都將獲得機會；
三是一些直接與節能減排相關的領域，如節能工程、污水處理、電廠二氧化硫治理等。
尤其值得一提的是，在碳減排方面，中國潛力極大。2006年全球碳減排交易規模已達300億美元，中國占了近1/3份額。為此，外國投資者紛紛到中國購買減排指標。
世界銀行最近一項研究表明，到2010年，中國碳減排交易市場將占到全球的45%，約合1億噸到2億噸二氧化碳當量的溫室氣體。目前，國際上碳交易主要有三種機制：CDM(清潔發展機制)、JI(聯合履行)、ET(排放貿易)。
因此，研究、借鑒國際上的碳交易機制，探索在國內試行排放配額制、發展排放配額交易市場等，將能調整不同經濟主體利益，有效落實環保和節能減排目標。
可以說，隨著企業加快節能技術研發，以及國家產業結構調整力度的加大，節能減排的效果已初步顯現出來，一個突出表現，就是經濟增長的速度并未因此降低。
2006年來，雖然政府把節能減排作為重要的宏觀調控目標，但并沒有降低經濟增長速度，相反，使經濟增長進一步加快。這主要是因為新工藝、新技術的引進和開發，使得企業的技術效率、資源循環利用率和環境效率都大大上升，污染排放下降，而生產規模反而擴大。
此外，通過結構調整，在產能替代建設過程中，還形成對傳統產業的大量新需求，拉動經濟增長。
節能減排的號角已經吹響，但要真正使節能減排的行動落到實處，行政手段固然在某些時候可以唱主角，但根本而言，還是要改革不利于實行節能減排的制度，包括出臺環境經濟政策，以及制訂完善的財稅政策以解決地方在此問題上的與中央的博弈。當然，鑒于實現節能減排目標的關鍵之舉——經濟結構調整和科技創新，均非一朝一夕能夠完成，我們也必須有足夠的耐心打這場“攻堅戰”。
■話題背景
國務院近日發出通知，將節能減排指標的完成情況作為考核地方政府領導干部政績和國有企業負責人業績的重要依據，并實行問責制和“一票否決”制。此舉被視為確保實現“十一五”節能減排目標的重要基礎和制度保障。
由國家發改委、環保總局、統計局三部門制訂的節能減排實施方案和辦法包括三部分內容：
一是《單位GDP能耗考核體系實施方案》，分別針對省級政府和千家重點耗能企業制定了量化的考核辦法和具體的獎懲措施；
二是《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》和《單位GDP能耗監測體系實施方案》，要求建立健全以全面調查、抽樣調查、重點調查等各種調查方法相結合的能源統計調查體系，對能耗指標的數據質量進行監測，確保各項能耗指標的真實、準確；
三是主要污染物總量減排統計、監測與考核三個辦法，明確了化學需氧量和二氧化硫減排量的具體核算方法，排放量的監測方式以及對省級政府完成“十一五”減排目標情況的考核辦法。
三個方案加上三個辦法，構成了完整的節能減排統計、監測和考核三體系。
來源：摘自2007年12月05日 《上海證券報》B7版 作者：鄧聿文
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