摘自<中國環(huán)境典型案件與執(zhí)法提要 >
環(huán)境民事行政調(diào)解案

一、從一起環(huán)境污染糾紛案中得到的啟示
(一)案 情
1989年5月27日，位于阜新發(fā)電廠第三排灰場西北約一公
里處的遼寧省阜新市細河區(qū)水泉鄉(xiāng)西山村村民委員會主任謝英武，向市環(huán)境保護局遞交了請求調(diào)解處理水泉鄉(xiāng)西山村遭受阜新發(fā)電廠第三排灰場污染水源、大氣，嚴重威脅人民身體健康的緊急報告(以下簡稱請求報告)。。
《請求報告》稱：阜新發(fā)電廠自1969年在西山村南邊緣設(shè)第三排灰場至今已整整20年了。現(xiàn)排灰場超期服役，大壩內(nèi)水位不斷上升，已超出地平面20多米，沖灰水滲入地下，造成附近地下水源污染，使村民被迫長期飲用污染水，造成腹瀉、關(guān)節(jié)痛、浮腫、牙黃、嘔吐等疾病。由于排灰場超期運行，壩內(nèi)已不能以水壓塵，每到季風(fēng)期，特別是春季，粉煤灰隨風(fēng)四處飄散，使人眼不能睜、口不能開、門窗不能開啟，衣服不能外曬，室內(nèi)外、田野里、禾苗上到處是灰塵的世界。長期生活
在這里的村民出現(xiàn)了呼吸道感染、矽肺病等癥狀。為此，要求阜新發(fā)電廠賠償自1969年到1989年村民的健康保健費1829952元，農(nóng)作物減產(chǎn)損失1167488元，兩項合計人民幣為2997440元。
阜新市環(huán)境保護局將其立案，并按受理程序開始對本案調(diào)查和調(diào)解處理。
1．現(xiàn)場調(diào)查
通過對排灰場運行狀況、村民家中、農(nóng)作物長勢等實地勘查，看到西山村家家仍用塑料布封著窗戶，就這樣，窗臺、炕上仍落了一層粉煤灰，鍋臺、水缸等處也到處是粉煤灰。農(nóng)作物的葉片上沾附的粉煤灰雖不太明顯(因當(dāng)時作物剛剛出土)，但農(nóng)田中卻到處可見厚厚的粉煤灰，排灰場大壩內(nèi)2／3的灰面已無水覆蓋，形成大面積的干灰面。隨風(fēng)四起，形成漸漸遠去的粉塵的煙帶。
2．監(jiān)測分析
(1)市環(huán)境保護局核準市環(huán)境監(jiān)測站上報的本案環(huán)境質(zhì)量及
污染源調(diào)查監(jiān)測方案。
(2)市環(huán)境監(jiān)測站1989年6月12日至15日通過對阜新發(fā)電
廠第三排灰場(庫內(nèi)水、沉淀池、溢流口)及與其臨近的西山村7戶村民飲用水井和村里自備水源井水質(zhì)共u個點位的連續(xù)監(jiān)測，獲得監(jiān)測數(shù)據(jù)297個。其中，地下水的總硬度全部超過生活飲用水衛(wèi)生標準，灰場外的4眼飲用水井中氟化物全部超標。排灰場水庫水質(zhì)中氟化物超過省污染物排放標準中規(guī)定的排放標準。評價結(jié)論為村里自備水源井和7戶村民飲用水井的水質(zhì)均在一般以下。
(3)對大氣環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測工作于1989年6月9日至13日
進行。監(jiān)測分析結(jié)果表明：西山村受污染范圍內(nèi)總懸浮微粒最高濃度值達18．89毫克／米’，嚴重超過《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》中的二級標準。因此，西山村大氣環(huán)境質(zhì)量中TSP指標表明該地區(qū)為極重污染區(qū)。導(dǎo)致這種污染后果的主要原因是阜新發(fā)電廠第三排灰場粉煤灰的污染所致。

3。收集其它證據(jù)
(1)阜新發(fā)電廠第三排灰場建設(shè)前；壩底的地下水水質(zhì)及該地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量資料。
因該排灰場建于1969年，正處在文化大革命時期，且我國的
環(huán)保工作及建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作還沒有開展。所以只有征地資料而沒有地下水水質(zhì)及大氣環(huán)境狀況資料。
(2)查閱了遼寧省人民政府1980年11月士8日下發(fā)的(遼政
發(fā)[1980]422號)《關(guān)于解決阜新?發(fā)電廠污水污染菜田問題的批復(fù)》。
(3)阜新發(fā)電廠與水泉公社《關(guān)于貫徹執(zhí)行遼政發(fā)(1980)422
號文件的協(xié)議書》。
(4)被請求人提交的《阜新發(fā)電廠1981―1988年對第三排灰
場污染治理情況的匯報》和其它舉證材料。
4．經(jīng)濟、技術(shù)論證 市環(huán)境保護局為公正合理地調(diào)處本案，在取得上述證據(jù)的基礎(chǔ)上，邀請了農(nóng)學(xué)、植保、果樹、水利、蔬菜、環(huán)保、司法等部門的有關(guān)專家和領(lǐng)導(dǎo)，召開了本案經(jīng)濟、技術(shù)論證會，會上辦案人員詳細介紹了案情，與會人員對污染程度、賠償責(zé)任、賠償金額等問題進行論證，初步確定調(diào)解意見為：
(1)飲用水問題因缺少本底資料且有遼政發(fā)(1980)422號文
件的處理依據(jù)，本案不予處理。
(2)阜新發(fā)電廠對西山村負有大氣環(huán)境污染損害的賠償責(zé)任。粉塵對西山村人體健康、農(nóng)作物、菜田的污染程度(考慮自然、氣象、田間管理等影響)認定為10％；受污染損害時間確定為1988 年6月至12月末、1989年4月至10月底，受污染農(nóng)田面積分別為：農(nóng)作物125畝、菜田365畝、果樹234棵；受到健康損害的人數(shù)為1059人。
(3)賠償金額總計為：195005．48元。
5．調(diào)解
市環(huán)境保護局在查明事實、分清責(zé)任和充分掌握辦案證據(jù)的．
基礎(chǔ)上，于1989年多次分別召開本案調(diào)解會。經(jīng)過充分協(xié)商和調(diào)解，雙方當(dāng)事人同意上述調(diào)解意見，并填寫了書面賠償協(xié)議書。調(diào)解工作宣告終結(jié)，但是，由于被請求人拒絕履行調(diào)解協(xié)議，請求人的主張不能實現(xiàn)。
(二)處理結(jié)果
市環(huán)境保護局在被請求人拒不履行調(diào)解協(xié)議情況下，應(yīng)請求
人請求，于1989年12月下達對此案的處理決定書，決定書指出：
被請求人的第三排灰場自1988年6月以來，大量粉塵污染當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境，對請求人所在地的大氣環(huán)境造成嚴重污染。確認：1988年以來因污染而受到損害的蔬菜面積365畝、大田農(nóng)作物125，畝，成年果樹234棵、1059人受到不同程度的污染損害。被申請人負有賠償責(zé)任，賠償金額為140549．79元。《處理決定書》中還指出：“當(dāng)事人如對本決定不服，可在接到?jīng)Q定之日起15日內(nèi)對另一方當(dāng)事人向人民法院起訴”。
本案《處理決定書》由市環(huán)境保護局分別送達雙方當(dāng)事人而
終結(jié)。
(三)分析提要
對本案的調(diào)解處理工作，可以得到以下啟示：
(1)充分調(diào)查研究、掌握確鑿證據(jù)，是做好污染損害賠償責(zé)
任和賠償金額糾紛案調(diào)解處理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
環(huán)保部門作為環(huán)境污染損害賠償責(zé)任和賠償金額糾紛的調(diào)解
機關(guān)，其首要的任務(wù)就是查明事實，分清責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上公正、合理地予以調(diào)解處理。所謂查明事實就是通過調(diào)查、監(jiān)測、論證、鑒定和制作、收集視聽資料等手段，收集證據(jù)，確定污染損害的事實與程度：所謂分清責(zé)任，是在查明事實的情況下，邀請有關(guān)部門、科技人員進行充分的論證、辯論，確定污染損害事件與加害人行為及致害因素的因果關(guān)系。排除非致害因素造成的影響，分析加害人有否免責(zé)條件等。只有這樣，才能促成雙方當(dāng)事人坐下來進行調(diào)解，環(huán)保部門提出的調(diào)解意見及做出的處理決定才能公正、準確、在處理環(huán)境污染損害賠償糾紛中，由于案情涉及面廣、專業(yè)性強，監(jiān)測、鑒定、論證及收集證據(jù)工作量大，認真處理好每一起糾紛確實需要耗費一定的人力、物力和時間。阜新市環(huán)境保護局在處理這起糾紛中，無論是調(diào)查研究，獲取證據(jù)，還是處理程序上都是值得學(xué)習(xí)和提倡的。堅持深入細致的調(diào)查研究，獲得準確的客觀證據(jù)是調(diào)解處理環(huán)境損害糾紛的前提，同時當(dāng)調(diào)解失敗后，也可以為人民法院處理此案時提供科學(xué)可靠的有力證據(jù)和佐證材料。
(2)此案中可以使人們認識到環(huán)境影響評價不僅對建設(shè)項目
至關(guān)重要，而且對日后可能發(fā)生的環(huán)境糾紛也具有十分重要的意義。此案中雖然環(huán)保部門對水質(zhì)進行了監(jiān)測，但卻因缺乏本底評有賠償責(zé)任，賠償金額為140549．79元。
《處理決定書》中還指出：“當(dāng)事人如對本決定不服，可在接到?jīng)Q定之日起15日內(nèi)對另一方當(dāng)事人向人民法院起訴”。
本案《處理決定書》由市環(huán)境保護局分別送達雙方當(dāng)事人而
終結(jié)。
(三)分析提要
對本案的調(diào)解處理工作，可以得到以下啟示：
(1)充分調(diào)查研究、掌握確鑿證據(jù)，是做好污染-損害賠償責(zé)
任和賠償金額糾紛案調(diào)解處理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
環(huán)保部門作為環(huán)境污染損害賠償責(zé)任和賠償金額糾紛的調(diào)解
機關(guān)，其首要的任務(wù)就是查明事實，分清責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上公正、合理地予以調(diào)解處理。所謂查明事實就是通過調(diào)查、監(jiān)測、論證、鑒定和制作、收集視聽資料等手段，收集證據(jù)，確定污染損害的事實與程度：所謂分清責(zé)任，是在查明事實的情況下，邀請有關(guān)部門、科技人員進行充分的論證、辯論，確定污染損害事件與加害人行為及致害因素的因果關(guān)系。排除非致害因素造成的影響，分析加害人有否免責(zé)條件等。只有這樣，才能促成雙方當(dāng)事人坐下來進行調(diào)解，環(huán)保部門提出的調(diào)解意見及做出的處理決定才能公正、準確。。
在處理環(huán)境污染損害賠償糾紛中，由于案情涉及面廣、專業(yè)
性強，監(jiān)測、鑒定、論證及收集證據(jù)工作量大，認真處理好每一起糾紛確實需要耗費一定的人力、物力和時間。阜新市環(huán)境保護局在處理這起糾紛中，無論是調(diào)查研究，獲取證據(jù)，還是處理程序上都是值得學(xué)習(xí)和提倡的。堅持深入細致的調(diào)查研究，獲得準確的客觀證據(jù)是調(diào)解處理環(huán)境損害糾紛的前提，同時當(dāng)調(diào)解失敗后，也可以為人民法院處理此案時提供科學(xué)可靠的有力證據(jù)和佐證材料。
(2)此案中可以使人們認識到環(huán)境影響評價不僅對建設(shè)項目
至關(guān)重要，而且對日后可能發(fā)生的環(huán)境糾紛也具有十分重要的意義。此案中雖然環(huán)保部門對水質(zhì)進行了監(jiān)測，但卻因缺乏本底評價的原始資料而無法確認污染程度，從而使本案中水污染賠償責(zé)任問題無法處理和落實。由此看出，對于有可能產(chǎn)生污染的建設(shè)項目，按照環(huán)境保護法的規(guī)定認真做好環(huán)評工作，不僅可以通過評價確定建設(shè)項目本身對環(huán)境的影響問題，而且還可對今后若干年的環(huán)境質(zhì)量及污染程度、損害糾紛事件的處理提供有價值的資料和依據(jù)。
(3)本案中，阜新市環(huán)境保護局對這一起因污染損害而引起的賠償糾紛雖然作出了處理決定，并將其《處理決定書》送達給雙方當(dāng)事人。但是就其性質(zhì)而言仍然屬于民事調(diào)解的范疇，環(huán)境保護局是作為居間調(diào)解人而處理此案的。《處理決定書》中指出：如果一方當(dāng)事人不服該處理決定，可以在接到?jīng)Q定之日起十五日內(nèi)對另一方當(dāng)事人向人民法院起訴。此處理決定書向雙方當(dāng)事人指明訴權(quán)并指出一方不服處理決定可以對另一方當(dāng)事人向人民法院起訴，從而指明被訴的對象，這一點是值得各地環(huán)保部門學(xué)習(xí)借鑒的。因為這既是環(huán)境保護法賦予環(huán)保部門的職責(zé)，同時也可以避免由于一方當(dāng)事人不明確起訴對象而狀告環(huán)境保護局的情形發(fā)生，使當(dāng)事人造成行使訴權(quán)上的錯誤，誤將環(huán)境保護局這、居間調(diào)解人作被告拉上法庭應(yīng)訴。
但是該處理決定書中，我們認為沒有必要寫明“十五日內(nèi)”的執(zhí)行期限，因為這樣寫法既容易使雙方當(dāng)事人誤解為這是一種行政處理決定，把本來屬于民事調(diào)解處理的行為，理解成環(huán)保部門的行政行為。同時，該處理決定也沒有法律約束力，寫出時間期限是沒有實際意義的。