大宗固體廢物綜合利用實施方案 為貫徹《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，提 高資源綜合利用水平，根據《“十二五”資源綜合利用指導意見》， 制定本實施方案。 一、充分認識大宗固體廢物綜合利用的重要意義 大宗固體廢物產生量大、資源化利用前景好，對環境影響廣 泛。實施大宗固體廢物綜合利用對推動循環經濟發展，促進節能 減排，加快構建可持續的生產方式，具有重要意義。“十一五” 時期，在各項政策措施推動下，大宗固體廢物綜合利用取得積極 進展，利用規模、水平均有較大提升。 大宗固體廢物綜合利用基本情況 大宗固廢種類 2005 年 2010 年 產生量 （億噸） 利用率 （%） 產生量 （億噸） 利用率 （%） 尾礦 7.33 7 12.3 14 煤矸石 3.47 53 5.94 61.4 粉煤灰 3.02 66 4.8 68 工業副產石膏 0.55 - 1.37 42 冶煉渣 1.17 37 3.15 55 建筑廢物 4 - 8 - 農作物秸稈 6 - 6.82 70.6 合 計 25.54 - 42.38 37.2 2 （一）有利于節約和替代原生資源 大宗固體廢物綜合利用，有利于減少原生資源消耗，實現資 源可持續利用。我國煤矸石發電機組裝機規模已達 2100 萬千瓦， 年可減少原煤開采 4000 萬噸。天然石膏資源雖然豐富，但品質 較低且集中在少數幾個地區，燃煤電廠排放的脫硫石膏、濕法磷 酸中產生的磷石膏如全部得到利用，年可節約天然石膏 1 億噸。 （二）有利于緩解突出環境問題 大宗固體廢物綜合利用，是解決固體廢物污染環境、造成安 全隱患的有效途徑。粉煤灰排放量大、占地多，如果得到合理利 用將有效減少由于堆存造成對土壤、大氣、水質等環境的影響和 對人體健康的危害；農作物秸稈綜合利用可以有效解決隨意焚燒 污染環境，造成交通安全隱患等突出問題；城鎮化進程中產生的 大量建筑廢物的綜合利用將減輕“垃圾圍城”問題。 （三）有利于促進循環經濟發展 大宗固體廢物既包括粉煤灰、煤矸石等工業廢棄物，也包括 秸稈等農林廢棄物以及建筑廢物，大力推動大宗固體廢物綜合利 用，將在電力、煤炭、礦產、冶煉、建筑、農業等多個行業探索 形成“資源—產品—廢棄物—再生資源”的發展模式，延伸和拓 寬生產鏈條，促進產業間的共生耦合，推動循環經濟形成較大規 模。 3 二、指導思想、基本原則、總體目標 （一）指導思想 深入貫徹科學發展觀，認真落實節約資源和保護環境基本國 策，以提高綜合利用率為核心，以重點工程為著力點，完善政策 措施，加強技術研發和推廣，推動大宗固體廢物由“低效、分散 利用”向“高效、規模利用”轉變，形成穩定的利廢和資源再生 能力，發揮資源綜合利用對于保障資源安全和防治環境污染的作 用，帶動資源綜合利用水平的全面提升。 （二）基本原則 堅持政府引導原則。發揮政府的宏觀引導作用和市場配置資 源的基礎性作用，使大宗固體廢物綜合利用成為企業降成本、提 效益、持續發展的內生動力。 堅持規模發展原則。鼓勵大摻量、規模化利用，扶持大型骨 干企業，積極拓展綜合利用方式，通過多渠道、多途徑利用，力 爭做到“吃干榨盡”。 堅持因地制宜原則。充分考慮各地區、各行業資源稟賦和綜 合利用水平的差異，采用切合實際的技術和模式，分類、有序推 進。 堅持技術促進原則。加快先進、適用技術工藝裝備的推廣應 用，提高利用效率，從源頭減少廢物產生，防止二次污染。 （三）總體目標 4 到 2015 年，大宗固體廢物綜合利用率達到 50%，其中工業固 體廢物綜合利用率達到 72%，通過實施本方案中的重點工程，新 增 3 億噸的年利廢能力。基本形成技術先進、集約高效、鏈條銜 接、布局合理的大宗固體廢物綜合利用體系。 大宗固體廢物綜合利用目標（2015 年） 大宗固廢種類 產生量 （億噸） 利用率 （%） 尾礦 13 20 煤矸石 7.76 75 粉煤灰 5.8 70 工業副產石膏 1.65 50 冶煉渣 4 70 建筑廢物 8 30 * 農作物秸稈 7 80 合 計 47.21 50 注：*指大中城市綜合利用率 三、實施內容 （一）尾礦 現狀 尾礦是目前我國產生量最大的固體廢物，主要包括黑色金屬 尾礦、有色金屬尾礦、稀貴金屬尾礦和非金屬尾礦。2010 年， 我國尾礦產生量約 12.3 億噸，其中主要為鐵尾礦和銅尾礦，分 別占到 40%和 20%左右。2010 年，尾礦綜合利用量為 1.72 億噸， 利用率約 14%，利用途徑主要有再選、生產建筑材料、回填、復 5 墾等。受資源品位低、利用成本高、經濟效益差、利用技術缺乏 等問題制約，目前尾礦仍以堆存為主，尾礦庫安全隱患問題突出。 目標 到 2015 年，尾礦綜合利用率提高到 20%，通過實施重點工 程新增 3000 萬噸的年利用能力。 主要任務 推進綠色礦山建設，提高礦產資源綜合利用率。開展鐵礦、 銅礦、鋁土礦、鉛鋅礦、鎢礦、錫礦、銻礦等尾礦再選、生產建 材等資源化利用，重點推動有色金屬尾礦資源的高效利用技術發 展和工程示范。攻克鐵尾礦伴生多金屬及有色金屬尾礦中殘余有 用組分的高效提取、非金屬礦物高值利用、低成本高效膠結填充 等一批尾礦綜合利用重大共性關鍵技術，開發成套裝備。完善尾 礦整體利用技術的系統化、配套化和工程化。在資源枯竭礦區重 點鼓勵尾礦回填和尾礦庫復墾。 重點工程 1.在重點地區建設 10 個技術成熟、工藝裝備先進的尾礦提 取有價元素示范基地； 2.建設若干尾礦整體開發利用示范基地，支持一批技術創新 工程及產業化推廣。 （二）煤矸石 現狀 6 煤矸石是煤炭開采和洗選加工過程中產生的固體廢棄物，占 當年煤炭產量的 18%左右。2010 年，我國煤矸石產生量約 5.94 億噸，綜合利用率約 61.4%，年利用煤矸石近 3.65 億噸，主要 利用方式為煤矸石發電、生產建材產品、筑基鋪路、土地復墾、 塌陷區治理和井下充填換煤等，煤矸石井下充填置換煤技術實現 了矸石不升井、不占地。目前，受運輸、市場環境、發電裝機容 量限制等因素影響，部分地區煤矸石綜合利用率仍不高，相關優 惠政策在個別地區難以得到落實。 目標 到 2015 年，煤矸石綜合利用率提高到 75%，通過實施重點工 程新增 9000 萬噸的年利用能力。 主要任務 在大中型礦區，穩步推進煤矸石綜合利用發電。擴大煤矸石 制磚、水泥等新型建材和筑基鋪路的利用規模。探索煤矸石生產 增白和超細高嶺土、膨潤土、聚合氧化鋁、陶粒、無機復合肥、 特種硅鋁鐵合金等高附加值利用途徑。加大煤矸石用于采空區回 填、土地復墾、沉陷區治理力度。鼓勵引導大型礦業集團研發適 合不同地質條件和礦井開拓方式的井下充填置換煤技術并推廣 應用。 重點工程 1.在有條件的礦區建設 4-5 個煤矸石生產鋁、硅系精細化工 7 產品，增白和超細高嶺土、無機復合肥等示范基地； 2.建設 15-20 個煤矸石生產磚、砌塊等新型建筑材料示范基 地； 3.在稀缺煤種礦區及資源枯竭礦區，扶持建設一批煤矸石井 下充填綠色開采示范工程項目。 （三）粉煤灰 現狀 近年來，隨著我國燃煤電廠快速發展，粉煤灰產生量逐年增 加，2010 年產生量達到 4.8 億噸，利用量達到 3.26 億噸，綜合 利用率約 68％，主要利用方式有生產水泥、混凝土及其他建材 產品和筑路回填、提取礦物高值化利用等，高鋁粉煤灰提取氧化 鋁技術研發成功并逐步產業化，涌現出一批專業化粉煤灰綜合利 用企業，粉煤灰“以用為主”的格局基本形成。但從整體看，東 西部發展不平衡的問題較為突出，中西部電力輸出省份受市場和 技術經濟條件等因素限制，粉煤灰綜合利用水平偏低。 目標 到 2015 年，粉煤灰綜合利用率提高到 70%，通過實施重點 工程新增 6000 萬噸的年利用能力。東部地區繼續鞏固現有成效， 中西部地區擴大利用規模和水平。 主要任務 8 鼓勵電廠完善除灰系統，基本實現粉煤灰干排。推廣粉煤灰 分選和粉磨等精細加工，提高粉煤灰利用附加值，開發大摻量粉 煤灰混凝土技術，提升粉煤灰規模化利用能力。繼續推進粉煤灰 加氣混凝土及其制品、陶粒等利廢建材生產應用，大幅提高利用 量和利用比例。有序推進高鋁粉煤灰提取氧化鋁及其配套項目建 設。推動煤電基地將粉煤灰用于煤礦井下防治煤自燃、防治水患 安全工程，鼓勵粉煤灰復墾、回填造地和生態利用。 重點工程 1.建設 5-6 個粉煤灰大摻量、高附加值綜合利用基地，形成 若干煤-電-建材梯級利用產業集群； 2.支持技術先進、經濟實力強的大中型企業，建設一批利用 粉煤灰生產加氣混凝土制品、輕質墻板、陶粒等新型建材項目； 3.有序推進內蒙古、山西等地高鋁粉煤灰綜合利用示范項目 建設，重點支持 3-4 條技術先進、副產物處理能力相配套的生產 線； 4.扶持 50 家粉煤灰專業化綜合利用骨干企業。 （四）工業副產石膏 （四）工業副產石膏 （四）工業副產石膏 （四）工業副產石膏 現狀 工業副產石膏包括脫硫石膏、磷石膏、氟石膏、鈦石膏、鹽 石膏等，2010 年產生量約 1.37 億噸，其中脫硫石膏 5200 多萬 噸，磷石膏約 6000 萬噸，綜合利用率分別為 69％和 20％左右， 9 主要利用途徑是用作水泥緩凝劑和用于生產紙面石膏板、石膏砌 塊等石膏建材。隨著工業副產石膏產生量的逐年增加，品質不穩 定、標準體系不完善、關鍵技術缺乏、地區差異較大等因素成為 影響其利用的主要障礙。 目標 到 2015 年，工業副產石膏綜合利用率提高到 50%以上，其中 脫硫石膏、磷石膏綜合利用率分別達到 80%和 30%，通過實施重 點工程新增 2000 萬噸的年利用能力。 主要任務 大力推進大摻量利用工業副產石膏技術產業化，鼓勵水泥企 業改造現有給料系統，推廣脫硫石膏、磷石膏用作水泥緩凝劑以 及生產紙面石膏板、石膏砌塊、石膏商品砂漿等新型建筑材料。 利用工業副產石膏開發混凝土復合材料，開展化學法處理磷石膏 的技術攻關，推進磷石膏制硫酸聯產水泥、磷石膏制硫銨、碳酸 鈣等先進技術產業化。推動工業副產石膏制備高強石膏及相關產 品的研發和應用。進一步完善工業副產石膏綜合利用標準體系， 加快工業副產石膏及相關產品和應用標準的制修訂。積極探索農 業領域應用，加快利用工業副產石膏改良鹽堿地技術研究。 重點工程 1.在全國建設 20-30 個脫硫石膏、磷石膏替代天然石膏生產 新型建筑材料綜合利用基地； 10 2.建設一批利用工業副產石膏直接用作水泥緩凝劑示范項 目； 3. 在貴州、云南、湖北、四川等磷石膏產生量集中地區建 設 4-5 個磷石膏化學法綜合利用基地。 4.在寧夏、甘肅、云南、吉林等地建設 4-5 個脫硫石膏、磷 石膏改良土壤試點示范項目； 5.組織工業副產石膏綜合利用技術裝備研發及產業化示范， 形成一批具有自主知識產權的共性關鍵技術和裝備。 （五）冶煉渣 現狀 冶煉渣主要包括鋼鐵冶金渣和有色金屬冶金渣兩大類。2010 年，我國冶煉渣產生量約為 3.15 億噸，其中鋼渣 0.8 億噸、鐵 渣 1.9 億噸、赤泥 3000 萬噸、銅渣 850 萬噸、鉛鋅渣 430 萬噸。 目前，主要利用途徑有再選回收有價元素、生產渣粉用于水泥和 混凝土、建筑和道路材料等，綜合利用率約 55%，利用量約為 1.74 億噸，由于資金投入和技術裝備滯后等問題，利用率仍然偏低。 目標 到 2015 年，冶煉渣綜合利用率提高到 70%，通過實施重點工 程新增 4000 萬噸的年利用能力。 主要任務 鼓勵鋼廠推廣應用鋼渣“零排放”技術。推動建立技術創新 11 體系，加大鋼渣處理、渣鋼提純磁選等先進技術研發力度，突破 制約冶煉渣利用的技術瓶頸，重點解決赤泥綜合利用等技術難 題。大力發展鋼渣余熱自解穩定化處理，提高金屬回收率，推廣 生產鋼鐵渣復合粉作水泥和混凝土摻合料，鼓勵有色金屬冶煉渣 在生產建筑、道路材料方面的利用。加快制定冶煉渣綜合利用的 技術、產品和應用標準，拓寬綜合利用產品市場。 重點工程 1.在重點地區建設 10 個冶煉渣提取有價元素聯產新型建材 示范基地； 2.建設一批鋼渣預處理和“零排放”示范項目； 3.建設 10 個利用高爐渣、鋼渣復合粉生產水泥和混凝土摻 合料示范項目； 4.建設一批赤泥綜合利用示范項目。 （六）建筑廢物 （六）建筑廢物 （六）建筑廢物 （六）建筑廢物 現狀 我國正處于城鎮化加速發展階段，城鎮房屋年竣工面積約 15 億平方米，城鎮改造擴建所產生的建筑廢物數量巨大，2010 年， 建筑廢物產生量約為 8 億噸。由于技術裝備研發推廣緩慢、激勵 政策措施不配套、產品和應用標準缺失等原因，導致資源化利用 水平很低，僅有少量用作生產再生建筑骨料制備建材等，基本以 填埋和堆放為主，大量占用土地，給周邊環境造成很大危害。 12 目標 到 2015 年，全國大中城市建筑廢物利用率提高到 30%，通 過實施重點工程新增 4000 萬噸的年利用能力。 主要任務 推進建筑廢物生產再生骨料并應用于道路基層、建筑基層， 生產路面透水磚、再生混凝土、市政設施制品等建材產品。鼓勵 先進技術裝備研發和工程化應用，重點研發再生骨料強化技術、 再生骨料系列建材生產關鍵技術、再生細粉料活化技術、專用添 加劑制備工藝技術等以及建筑廢物破碎、分選、分類裝備，推動 建筑廢物收集、清運、分揀、利用、市場推廣的回收利用一體化 及規模化發展。完善建筑廢物及其綜合利用產品標準和應用技術 規范，擴大在工程建設領域的應用規模。 重點工程 1.在全國大中城市建設 5-10 個百萬噸以上的建筑廢物生產 再生骨料及資源化產品示范基地； 2.在有條件的地區建設 5-10 個建筑廢物綜合利用裝備生產 線示范項目。 （七）農作物秸稈 （七）農作物秸稈 （七）農作物秸稈 （七）農作物秸稈 現狀 我國農作物秸稈數量大、種類多、分布廣。2010 年秸稈可收 集量約為 7 億噸，綜合利用率 70.6％，其中十三個糧食主產區 13 約為 5 億噸，約占全國總量的 73％。目前已基本形成了秸稈肥 料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化多元利用的格局，相關 利用技術水平已經達到國際先進水平。但秸稈資源化程度低，綜 合利用企業規模小，缺乏骨干企業帶動，產業化發展緩慢。 目標 到 2015 年，秸稈綜合利用率力爭超過 80%，通過實施重點工 程形成 6000 萬噸的年利用能力。 主要任務 進一步擴大機械化秸稈還田和秸稈養畜規模，開展以秸稈綜 合利用為核心的循環型農業示范，繼續推廣企業加農戶的基料化 利用經營模式。科學利用秸稈制槳造紙，積極發展秸稈生產板材、 木塑和制作工藝品等代木產品。積極發展秸稈沼氣工程、有序發 展秸稈固化成型燃料等能源化利用。開發適合農戶應用的小型 化、簡單化裝備。加快建立以企業為龍頭，專業合作組織為骨干， 農戶參與，政府推動，市場化運作，多模式互為補充的秸稈收儲 運體系。 重點工程 1.在十三個糧食主產省建設千個年利用萬噸以上的秸稈循 環農業生態工程； 2.推進秸稈固化成型、秸稈氣化等可再生能源發展，加快秸 稈纖維乙醇關鍵技術研發； 14 3.建立若干木塑產業示范基地，扶持 4-5 家秸稈人造板、木 塑裝備生產企業，100-150 家秸稈人造板、木塑生產企業； 4.在棉花主產區組織開展棉稈綜合利用產業化試點建設； 5.依托現有造紙生產企業，加快推進秸稈清潔制漿項目示 范。 四、保障措施 “十二五”期間，國家發展改革委將繼續會同有關部門加強 宏觀指導，從政策、資金、技術、管理等方面多管齊下、多措并 舉，保障方案的順利實施。 （一）加強組織實施。各地資源綜合利用主管部門要按照 《“十二五”資源綜合利用指導意見》要求，結合本實施方案的 主要任務和重點工程，根據本地區資源稟賦和廢物產生情況，選 擇重點廢物，編制專項實施方案，協調有關部門推動落實。 （二）落實激勵政策。配合財稅部門完善《資源綜合利用企 業所得稅優惠目錄》和資源綜合利用增值稅優惠政策。強化《資 源綜合利用認定管理辦法》和《資源綜合利用電廠認定暫行規定》 執行，加強認定管理，落實資源綜合利用電廠電量上網等相關鼓 勵政策。鼓勵將資源綜合利用產品優先納入政府采購目錄。 （三）加大資金支持。國家發展改革委將會同有關部門，結 合實施方案，利用中央預算內投資加大對示范基地和骨干企業的 支持力度，推動“十二五”期間大宗固體廢物綜合利用工作。充 15 分利用支持循環經濟的投融資政策，積極拓寬資源綜合利用融資 渠道，鼓勵資源綜合利用企業上市融資。 （四）推動技術創新。推進粉煤灰提取氧化鋁及相關產品， 煤矸石制取超細纖維，尾礦、冶煉渣提取有價元素等先進適用技 術的研發和產業化；組織對秸稈收儲運裝備、建筑廢物綜合利用 設備等重大關鍵共性技術設備進行攻關，增強自主創新能力，提 高重大裝備的國產化水平。 （五）完善管理體系。適時修訂發布《粉煤灰綜合利用管理 辦法》、《煤矸石綜合利用管理辦法》。探索建立生產者責任延伸 制，加快建立相關行業標準和重要產品技術標準體系。積極發揮 行業協會和中介組織作用，建立大宗固體廢物數據統計平臺，及 時掌握和分析大宗固體廢物綜合利用產生和利用趨勢。